[특집-2] 실시간 급상승 검색어 규제 담론의 입법학적 검토

1.  실급검 사안의 검토

지난 2019년 국정감사를 계기도 포털 사이트들이 제공하는 실시간 급상승 검색어(이하, 실급검) 개선에 관한 논의가 급격하게 관심을 받기 시작했다. 어쩌면 이는 사회 전반의 관심사였다기보다는 정치권을 중심으로 한 이슈 제기의 성격이 강했다고 보는 것이 타당할 것으로 보인다. 그 이유는 2019년을 달구었던 다양한 정치적 이슈들과 깊은 연관성을 가지기 때문이다.

우선 관련 사안을 논하기 위해서는 실급검에 관한 개념 정의부터 살필 필요가 있겠다. 통상적으로 ‘실급검’이라고 불리는 용어는 학술적이거나 법적인 개념이 아니라 포털사 등의 서비스를 지칭하는 용어다.¹

결국 위와 같은 실급검은 이용자들의 정보 습득 및 활용상 용이성을 증대시키는 데 일조하기 위한 서비스라고 할 수 있다. 이러한 실급검의 순위를 변경하기 위한 인위적인 개입은 사실 매우 일상적인 것은 아니지만, 다양한 방식으로 이뤄져 왔다고 할 수 있다.

특정 상품, 연예인, 방송 및 기타 이벤트 등을 홍보하기 위한 목적으로 활용돼 왔으며, 세간에는 이러한 실급검 조작을 대행하는 업체까지 운영돼 왔던 것이 사실이다. 이런 측면에서 실급검 조작 논란은 비단 최근에서야 쟁점으로 부각한 것은 아니라고 할 수 있다. 그러나 최근 국내의 정치적 쟁점과 맞물리면서 정치권의 관심이 집중되고 있다.

특정 정치적 이슈와 관련해 이에 관한 지지 및 반대 의견의 표명을 실급검을 통해 집단적으로 표출한 것이 중요한 원인이었다. 즉 실급검이 자연스러운 검색 결과를 반영하는 것이 아니라, 특정 집단이나 개인의 인위적인 선동행위에 의해 조작된다는 주장이다. 그 결과 민주적인 여론 형성의 왜곡을 불러일으킨다는 것이다. 그럼에도 불구하고, 주요 포털사들은 이에 대해 적절히 대응하지 못했다는 것이 정치권의 주요한 비판 맥락이었다.

2. 입법논증의 분석

입법논증이란 입법학 연구의 세부 분야 중 하나로, 특정 입법에 관한 주장이나 방향성을 설득하기 위한 작업을 이론적이고 방법론적으로 분석하고 평가하는 방식을 연구하는 영역이다. 2019년 국정감사 이후 현재까지 실급검과 관련해 국회에 발의된 법안은 두 가지다.²

이들 법안이 주장하는 바가 무엇인지를 살펴볼 필요가 있으며, 그러한 주장의 논거가 무엇인지를 확인할 필요가 있을 것으로 보인다.

통상적으로 입법논증을 분석하기 위해서는 법률안에 나타나 있는 제안이유, 국회 회의록, 전문위원검토보고서 그리고 기타 관련 문헌들을 분석하게 되는데, 현재 발의돼 있는 법률안들은 비교적 최근의 것이었고, 정치적인 상황상 진지하게 논의되고 있지 못하였기 때문에, 직접적으로 입법논증 분석을 위해 활용할 수 있는 자료는 법률안상의 제안이유밖에 없다고 할 수 있다.

두 법률안의 제안이유에 나타난 법안 발의 이유는 공히 “정보통신망이 특정 집단의 의사를 관철하고 여론을 조작하는 장(場)으로 변질”되고 있다는 점을 지적하고 있다. 이는 현실적으로 실급검 조작행위가 정치적 여론에 실질적인 영향을 미친다는 문제점을 제기하고 있는 것이다. 따라서 이러한 주장이 설득력을 얻기 위해서는 이에 관한 명확한 논거가 강구되어야 할 필요가 있겠다.

실제 위 법안 발의에 기여한 것으로 보이는 국정감사에서의 논의를 정리해 보면 실급검 서비스의 폐지나 서비스 운영방식의 개선을 주장하는 비판적인 입장의 경우에도 실제 실급검 조작행위가 여론 형성의 왜곡을 불러왔다거나 영향을 미쳤다는 논거를 설득력 있게 제시한 경우는 없고, 대체적으로 가능성과 우려의 주장만 있었다. 그런 의미에서 당시 직접적인 행정적 규제입법을 주장한 경우는 없었던 것으로 보인다.³

그 결과 위 두 법률안들 중 국정감사 종료 시점 즈음에 발의된 법률안은 직접적인 행정 규제가 아니라 자율적인 개선노력을 촉구하는 일종의 책무규정을 두는 데 그친다.⁴

이는 달리 말해 입법논증론적 관점에서 직접적인 규제입법을 논하는 데 있어서의 한계가 있다는 점을 시인하는 것이라고 할 수 있다.

그런데 별다른 정황상의 변화가 없었음에도 불구하고, 동일한 제안이유를 가지면서도 실급검 조작 유인행위에 관한 형사제재와 이를 방지하기 위한 조치를 취하지 않은 포털사 등에 대한 행정제재를 규정한 법률이 발의됐다.⁵

이러한 보다 규제적인 조치를 취하기 위해서는 분명 타당한 논거가 있어야 함에도 불구하고, 이 법률안은 사실상 어떠한 실질적 논거도 제시하지 못하고 있다.

3. 논의 방향성에 관한 입법학적 제언

실급검을 입법적으로 규제하기 위해서는 입법학적 관점에서 보다 면밀한 접근이 필요하다. 그것은 실급검이 가지는 법규범적 의미가 아직까지 명확하지 않은 상황에서 섣불리 입법에 나서는 경우, 인터넷 활용상의 편의성을 저해할 수 있음은 물론이고, 향후 기술 및 서비스 발전에 관한 왜곡 현상도 발생할 수 있기 때문이다. 특히 실급검은 다른 콘텐츠들과 마찬가지로 일종의 표현물로서 취급될 수 있는 가능성이 높기 때문에, 단순 규제 일변도의 접근을 넘어서는 섬세한 분석과 판단이 요망된다. 이에 다음에서는 입법학⁶ 적 관점에서 검토가 필요한 사항에 대해 설명하기로 한다.

첫째, 실급검에 관한 사안이 입법정책적으로 국가적, 입법적 규제가 필요한 사안인지에 대해 우선적으로 검토가 필요하다(입법정책결정론). 현재 상황에서 제시된 논거들만으로는 실급검 유인행위는 실제 오프라인 집회 등을 통한 집단적 의사표시의 수단으로 볼 수 있으며, 실급검 자체가 단순한 정보제공 서비스에 해당하기 때문에 이를 규제하자는 논의는 다소 성급한 것으로 평가할 수밖에 없다.

둘째, 만일 실급검을 입법적 규제하는 것이 필요하다고 판단하더라도, 표현의 자유에 관한 과도한 규제가 되지 않도록 하는 입법 수단들을 강구할 필요가 있는데, 이를 위해서는 실제 입법주장 근거로서의 위해 또는 영향이 무엇인지 구체적으로 분석한 결과가 필요하다(입법평가론). 그저 막연한 우려와 가능성에만 근거한 입법은 그 자체로 막연하고 광범위한 규제가 될 수밖에 없다.

셋째, 포털사 서비스로서의 성격을 가지는 실급검에 대해 입법조치를 취한다는 것은 전통적인 방송 및 신문과 같은 미디어가 가지는 공익적 성격을 포털사에도 부여한다는 것인데, 이렇게 될 경우 전반적인 미디어 법제상의 용어라든가 체계⁷ 상의 혼선이 발생할 수 있다는 점도 신중하게 고려해야 한다(입법기술론). 사안별 규제가 불가피하더라도 법체계상의 정합성은 반드시 고려해야 하는 지점이다.

실급검 사안에 관해 막연하게만 접근해 본다면, 실급검 유인행위는 일종의 의도적 조작행위인 것처럼 보일 수 있지만, 실제 그것을 법적 사안으로 볼 것인지 아니면 도덕적이고 정치적인 사안으로 볼 것인지 여부가 아직까지 명확하지 않다. 이를 확정하기 위해서는 우선적으로 실급검이 사회, 경제, 문화 전반에 미치는 영향력과 그 실체에 대해 설득력 있는 논리와 근거가 제시될 수 있어야 할 것이다.

1. 네이버의 경우에는 실급검을 공식적으로 ‘급상승 검색어’로 부르고, 이에 대해 “급상승 검색어는 단위 시간 동안 네이버 검색창으로 입력되는 검색어를 분석해 입력 횟수의 증가 비율이 가장 큰 검색어 순서대로 보여주는 서비스”로 정의하고 있다. 이를 통해 이용자들이 보여주는 관심의 흐름을 보여주는 것을 목적으로 하는 것이다. 다음의 경우에도 대동소이하다. 다음의 경우에는 실급검을 ‘실시간 이슈 검색어’라고 부르며, 이에 대해 “검색창으로 입력한 검색어들을 매분 단위로 분석하고 실시간 알고리즘을 이용하여 검색어 입력 횟수의 증가폭 비율이 가장 큰 검색어를 순위로 제공하는 서비스”라고 설명한다. [본문으로]

2. 박대출의원 대표발의, ｢정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 일부개정법률안｣(의안번호: 23198), 2019.10.29; 송희경의원 대표발의, ｢정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 일부개정법률안｣(의안번호: 23908), 2019.11.20. [본문으로]

3. 다만 선거시 한시적인 실급검 규제의 필요성을 제기한 견해가 있는데, 이 부분은 향후 선거정국에서 쟁점으로 부각할 가능성이 있음을 부인하기 어렵다. [본문으로]

4. 박대출의원 대표발의, ｢정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 일부개정법률안｣(의안번호: 23198), 2019.10.29. [본문으로]

5. 송희경의원 대표발의, ｢정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 일부개정법률안｣(의안번호: 23908), 2019.11.20. [본문으로]

6. 입법학에 관한 세부적인 내용은 심우민, 『입법학의 기본관점-입법논증론의 함의와 응용』(서강대학교출판부, 2014)를 참조할 것. [본문으로]

7. 실제 포털사들의 경우, 현재로서도 전기통신사업법상 “부가통신서비스 사업자”, 정보통신망법상 “정보통신서비스 제공자”, 신문법상 “인터넷뉴스서비스제공자”, 공직선거법상 “인터넷언론사” 등의 지위를 복합적으로 가진다. [본문으로]