미 FCC의 망 중립성 개정 논의와 시사점

1. 들어가는 말

2014년 미국은 연방통신위원회(FCC)의 망 중립성(Net Neutrality) 원칙 개정을 둘러싸고 논쟁이 가열되었던 한해였다. 2014년 1월 14일 워싱턴 D.C. 항소법원의 판결이 촉발한 망 중립성 논쟁은 5월 15일 급행회선(fast lane) 허용을 주요 내용으로 하는 FCC의 「망 중립성 정책 개정안（NPRM：Notice of Proposed Rulemaking)」가결로 인해 망 중립성 원칙의 후퇴인가를 둘러싸고 전 세계적인 관심을 불러일으켰다. 이후 인터넷 기업들과 시민들의 반발에 직면한FCC가 수정안을 마련하기 위해 의견을 수렴중인 가운데 11월 10일 오바마 대통령이 망 중립성 논쟁에 참여하면서 민주당과 공화당 등 정치권으로까지 확대되었다. 애초 FCC는 12월 11일 올해 마지막 위원회의에서 망 중립성 관련 법규 신설 및 관련된 내용들을 결정지을 예정이었지만, 현재 이를 2015년으로 미루기로 한 상태이다.

이처럼 망 중립성의 원칙을 법제도적으로 정립하고 강력히 보호해왔던 미국에서 야기된 망 중립성을 둘러싼 일련의 과정이 어떤 결말을 향해 갈지 전 세계가 주목하고 있다. 과연 망 중립성의 주요 원칙들이 변화하는 네트워크 환경 속에서 어떻게 유지 또는 변화될 것인지는 향후 한국은 물론 다른 국가들의 네트워크 정책에도 큰 영향을 미칠 전망이다.

이 글에서는 올해 미국에서 이루어진 망 중립성을 둘러싼 논의의 과정과 주요 쟁점을 정리하고 그 함의를 분석하고자 한다.

2. 망 중립성의 개념과 역사

망 중립성이란 공공적 특성을 가지고 있는 인터넷망(network)이 가능한 한 중립적이고 개방적으로 운영되어야 한다는 개념이며, 이에 기반하여 모든 인터넷 트래픽이 동등하게 취급되어야 한다는 것이 망 중립성 원칙이다. 이 원칙에 따르면, 네트워크 운영자인 통신사들은 데이터 패킷의 내용이나 기기의 종류에 따라 트래픽을 차별해서는 안 된다. 또한 사진이나 동영상, 웹페이지, 음악파일, 음성파일 등이 서버에서 인터넷망을 타고 이용자의 컴퓨터나 모바일기기로 전송될 때, 통신사가 트래픽의 전송속도를 차별하지 말아야 한다. 망 중립성 원칙은 트래픽 차단･제한 및 차별 금지와 네트워크 관리 등에 대한 정보 제공 등으로 구성될 수 있는데, 그 범위와 정도에 대해서는 망 중립성에 대한 입장을 비롯하여 도입 시점, 통신환경 등에 따라 달라질 수 있다.

미국에서 망 중립성이 정책의 영역에 본격적으로 등장한 것은 2004년 당시 FCC 의장이던 마이클 포웰(Michael Powell)의 4가지 인터넷 자유에 대한 연설로까지 거슬러 올라갈 수 있다. 이후 2005년 2월 통신회사인 Madison River가 Vonage사의 인터넷음성전화 트래픽을 차단하는 첫 번째 ISP 차별 사건이 발생하면서 논란이 야기되었고 이에 당시 FCC는 통신사의 트래픽차단을 금지하였다. 이를 계기로 FCC는 2005년 8월 4개의 인터넷 개방성 원칙(Open Internet Principles), 즉 망 중립성 원칙을 발표하였다. 이후 의회는 다양한 망 중립성 관련 법안을 제출하였지만, 법제화에 성공하지는 못하였다.

2009년 1월 망 중립성 정책에 우호적인 바락 오바마 대통령의 취임 이후 「망 중립성규칙제정공고(NPRM, Notice of proposed Rulemaking)」가 발표되었는데, NPRM은 합법적인 콘텐츠에 대한 접근성, 합법적인 애플리케이션 운용 및 서비스 이용권, 네트워크에 손상을 주지 않는 범위 내에서 합법적인 단말기의 접속권, 망 사업자, 애플리케이션 및 서비스 사업자, 콘텐츠 사업자 간의 경쟁 촉진, 인터넷 콘텐츠와 애플리케이션에 대한 비차별적 대우, 망 사업자의 정당한 망 관리 시행의 투명성 보장을 그 내용으로 하고 있다. 오바마정부의 후원 아래 2010년 12월 FCC는 드디어 ｢오픈인터넷 고시｣(｢Open Internet Order｣)를 발표하게 되는데, 이 고시가 2011년 11월 20일부터 발효되면서, 망 중립성은 미국에서 사실상 법제화되었다.

출처: 변재호･조은진, ｢FCC의 망 중립성 고시 제정 의의와 영향｣, 『전자통신동향분석』제26권 제2호, 2011.4.

그러나 ｢오픈인터넷 고시｣에 대해 Verizon Communications와 Metro PCS 등이 동 규칙에 대해 무효화 소송을 제기하는 등 망 사업자들이 반발하는 가운데 FCC는 망 사업자들과 지루한 소송에 휘말리게 되었다. 그리고 이러한 과정 끝에 지난 1월, 차별금지와 차단금지 조치를 무력화한 연방항소법원의 판결은 망 사업자들의 손을 들어주었다. 2014년 1월 14일 워싱턴 D.C. 항소법원은 미국 연방통신위원회(FCC)가 광대역(브로드밴드) 영역에서 통신사가 콘텐츠, 애플리케이션에 대한 ‘비차별’ 원칙을 지키도록 의무화할 수 있는 권한이 없다고 판결하였는데, 이는 2011년 9월부터 시작된 FCC-Verizon간 망 중립성 소송의 결과로서 미연방항소법원은 FCC의 망 중립성 원칙 중 차별금지와 차단금지 규정을 모든 ISP에게 강제하는 것은 FCC의 권한을 벗어난 것으로 법적 효력이 없다고 판결하였다.

자료: KoDiMe, 2014.2

이와 같이 망 중립성을 둘러싼 대립이 격화되게 된 배경은 ICT 융합환경의 도래로 인한 인터넷 트래픽의 증가, 콘텐츠 중심의 인터넷 환경 변화에 따른 망 제공자인 통신사업자(NO)와 콘텐츠사업자(CP) 간의 대립구도 발생, 트래픽에 우선권을 부여하는 대역제어(traffic shaping) 기술의 출현 등에 기인한다. 즉, 최근 P2P(Peer to Peer), VoIP(Voice over Internet Protocol), m-VoIP(mobile-VoIP), IPTV, 스마트TV 등의 다양하고 새로운 인터넷 기반 서비스의 등장과 스마트폰의 확산으로 무선망 이용이 확대되면서 트래픽이 급증하게 되었는데, 이 과정에서 인터넷 기반의 콘텐츠사업자는 망을 기반으로 새로운 서비스를 제공하며 지속적으로 성장하는 반면, 인터넷접속가입자의 포화로 통신사업자의 매출은 정체되어 왔다. 이에 대응하여 통신사업자는 콘텐츠시장 진출, 망 이용 및 투자 분담, 전송차별화의 필요성에 대한 논의를 제기하면서 망 중립성 원칙을 주장하는 콘텐츠사업자와 망 관리의 필요성을 주장하는 통신사업자의 대립이 지속되어 왔던 것이다. 1월의 연방항소법원의 판결은 이러한 네트워크 및 인터넷 환경 변화를 둘러싼 통신사 및 인터넷 기반 서비스 기업들의 대립을 배경으로 한다.

5월 15일 FCC는 법원 판결의 후속조치로 새로운 망 중립성 원칙(Protecting and Promoting the Open Internet[FCC 14-61])을 발표하였다.¹ FCC의 톰 휠러(Tom Wheeler)위원장을 중심으로 준비된 이 개정안은 법률, 규칙 제정 전의 입법예고 형태의 개정안으로서 2009년의 망 중립성 원칙의 개정안의 성격을 가지는 것으로서, ① 회선 제공사업자들이 특정 콘텐츠 사업자들의 접속 속도를 느리게 하거나 접속을 차단하는 행위 금지, ② 프리미엄 요금을 지불하는 콘텐츠 사업자에게 빠른 회선 제공 허용 등 2가지 변경 사항을 주요 내용으로 하고 있다. 이 개정안에서 주목할 것은 망 사업자들이 급행료를 지불하는 콘텐츠 사업자들에게 급행회선을 제공해줄 수 있도록 한 것이다. 새로운 망 중립성 원칙을 담은 NPRM에 대해 FCC는 이날 인터넷 통신망 사업자가 특정 콘텐츠 서비스를 막거나 데이터 전송 속도를 차별할 수 없다는 ‘오픈 인터넷’ 또는 망 중립성 정책은 유지하고 있다고 주장하였지만, 사실상 망 중립성 원칙의 후퇴라는 비판과 더불어 전 세계적으로도 뜨거운 논쟁을 야기하고 있다.

현재 FCC의 개정안은 전체회의 표결을 거친 단계로서 아직 확정안은 아니다. FCC의 규칙제정 단계는 크게 ①질의공고(NOI) ②규칙제정공고(NPRM) ③보고서 및 명령(R&O)로 나뉘어 는데. 지난 5월 FCC 전체 회의에서 통과된 것은 NPRM으로서 R&O의 기초 자료가 될 의견 수렴 절차를 거쳐 최종안이 확정되게 된다. FCC의 계획에 따르면 7월 15일까지 각계의 의견을 받고 여기서 수렴한 의견에 대한 답변은 9월 10일경 FCC 공식 홈페이지에 올려 다시 의견을 받고 12월에 새로운 망 중립성 규칙을 확정할 예정이었다.

그러나 FCC의 ‘급행 회선’ 허용 방침에 대해 구글을 비롯한 주요 인터넷 업체들이 강하게 반발하는 가운데, 급기야 망 중립성의 수호자로 알려진 오바마대통령이 지난 11월 10일 망사업자가 모든 인터넷트래픽을 동등하게 취급하는 것이 네트워크중립성의 원칙이며, 합법적인 웹사이트와 서비스, 콘텐츠가 차단 혹은 의도적인 속도제한이 되어서는 안 되며, 어떤 서비스도 요금의 지불에 따른 우선적 조치를 받아서는 안 된다는 내용의 성명을 발표하였다. 오바마대통령은 나아가 FCC는 독립적인 기관으로서 그 결정은 독립적인 것임을 인정한 뒤에 소비자 대상의 브로드밴드서비스를 「전기통신법（Telecommunications Act)」의 타이틀 2(Title Ⅱ)로 재분류해서 보다 엄격한 규제를 적용하는 것이 최선의 방법임을 권유하였다.² 이에 대해 같은 날 톰 휠러 위원장은 “대통령의 중요한 의견에 감사하다”는 성명을 발표하고 「Section 706」과 타이틀 2를 결합한 하이브리드적 접근법의 검토에 착수할 것을 밝혔다.³ 이에 따라 최종적 규칙개정의 공개는 2015년으로 연기되었다.⁴

3. 주요 쟁점

현재 가장 쟁점이 되고 있는 것은 이른바 ‘급행회선’이 FCC가 제안할 최종 수정안에서도 그대로 유지될 것인가이다. 이 조항에 대해서는 콘텐츠 업계와 인터넷 서비스 업체 간의 이해관계가 정면충돌하고 있기 때문이다. 지난 5월 FCC의 발표 이후 구글, 페이스북 등 인터넷 서비스 사업자들은 물론 대표적인 콘텐츠 사업자인 넷플릭스 역시 FCC의 새 망 중립성 원칙에 대해 강하게 비판였다. 특히 구글, 넷플릭스, 아마존, 페이스북, 마이크로소프트, 트위터, 야후 등을 포함하여 약 150개의 인터넷 관련기업은 FCC의 발표 전인 5월 7일 연명으로 항의서한을 전달하였다.⁵ 시민단체나 인터넷 이용자들의 반대도 무시할 수 없다. 인터넷 자유에 대해 지속적으로 의견을 제시해온 전자프론티어재단(EEF)을 비롯한 시민단체들은 강하게 반발하였으며,⁶ 전체회의가 열리던 15일에는 FCC 앞에서 시위를 벌이기도 하였다.

급행회선의 허용 문제는 지난 2월 24일 대표적인 스트리밍 서비스업체인 넷플릭스가 미국 최대의 케이블 인터넷 망사업자인 컴캐스트와 상호접속계약의 일종인 ‘피어링’ 계약을 체결하면서 이미 부상된 이슈였다. 당시 급격한 트래픽 증가로 컴캐스트와 버라이즌 인터넷망에서 넷플릭스 전송속도가 계속 떨어졌고, 이에 대한 고객의 불만이 커지면서 연결속도를 개선하기 위해 넷플릭스는 컴캐스트에게 망 사용료를 일부 지급하는 협약을 체결하였으며, 4월에는 버라이즌과 동일한 협약을 체결하였다. 이 협약은 망 중립성 이슈에 정확히 부합하는 것은 아니었지만, 이후 네트워크 혼잡의 원인과 망 사업자의 네트워크 관리 문제로 이어지면서 망 중립성 논의로까지 확장되었다.

급행회선의 허용 문제에 대해 콘텐츠 사업자들 가운데 넷플릭스 같은 대기업들이 돈을 지불하고 더 빠른 회선을 이용한다면, 통신사들은 모든 이용자들에게 균등하고 안정적인 연결을 제공할 동기를 잃게 되며, 급행회선을 이용하지 못하는 소규모 또는 신생 콘텐츠 사업자들은 비즈니스에 지장을 초래하게 될 수도 있다고 주장한다. 반면, 통신사와 같은 망 사업자들은 넷플릭스나 유튜브 같은 동영상 스트리밍 서비스, 토렌트 서비스 등이 과도한 트래픽을 유발해 망에 부하를 주고 있으므로 이에 대한 비용을 지불해야 한다는 입장이다.

현재 FCC는 ‘급행 회선 허용’ 방안 자체를 금지하는 것에서부터 급행회선 허용 관련하여 다양한 의견을 취합하고 있다. FCC의 고민은 망 사업자의 급행회선 허용 조항은 그대로 유지하는 대신 급행료를 내지 않은 업체들의 콘텐츠에 대해 부당하게 불이익을 주지 못하도록 하며, 나아가 FCC의 감독 기능은 좀 더 강화하는 방안을 모색하는 것이 쉽지 않다는 것이다.

FCC의 감독 기능을 강화하기 위해 망 사업자들을 공중통신사업자로 재분류하는 방향으로「전기통신법」을 개정하는 방안도 새롭게 부상하고 있다. FCC가 망사업자를 공중통신사업자로 재분류할 경우 ‘커먼캐리어 의무’를 부과할 수 있게 되며, 이 경우 망 중립성 원칙이 없어도 망 사업자들을 규제할 수 있게 된다. 그러나 망사업자들이 이에 강하게 반발하고 있고, 망 중립성 원칙의 입법도 힘든 미국의 현실에서 망 사업자를 타이틀 2로 재분류하는 법률 개정은 더욱 어려울 것으로 보인다.

4. 한국에의 시사점

망 중립성을 둘러싼 논란은 미국의 문제만은 아니며 한국도 지난 2012년, 카카오톡의 보이스톡이 출시되면서 논란이 야기된 적이 있다. 당시 이동통신사들은 망의 과부하를 이유로 가입자의 요금제에 따라 모바일인터넷전화 서비스를 제한하였고, 이 과정 통신사와 인터넷 서비스 사업자들의 대립이 발생했다. 이를 계기로 한국에서도 망 중립성 이슈가 전면적인 정책적 이슈로 부상하였다.

한국은 2011년 12월 방송통신위원회가 「망 중립성 및 인터넷 트래픽 관리에 관한 가이드라인」을 발표하며 망 중립성을 원칙적으로 우리 정책체계 안으로 수용하였다. 그러나 2012년 7월 13일 방송통신위원회가 가이드라인의 세부기준을 규정한 「통신망의 합리적 관리 및 이용에 관한 기준(안)」에서는 합리적 트래픽 관리의 유형과 예시를 명시하면서, 개인 간 일대일파일공유(P2P) 트래픽 제한, 요금제에 따른 모바일인터넷전화 이용 제한을 가능하도록 하면서 망 중립성 논란이 심화되었다. 기준안이 발표되자 콘텐츠사업자, 시민단체 및 학계 일부로부터 망 중립성 도입 취지를 사실상 퇴색시키는 기준이라 비판하였다. 이에 2013년 10월 4일 미래창조과학부는 수정 기준안을 제시하였다. 수정 기준안에서는 기존의 기준안에서 논란이 되었던 일대일파일공유와 모바일인터넷전화에 대한 트래픽 제한 예시를 삭제한 것으로 여전히 논란의 여지는 남기고 있어, 이번 FCC의 개정안을 계기로 한국에서도 망 중립성 원칙이 다시 쟁점으로 부상할 가능성이 있다.

미국의 망 중립성 관련 정책이 어떤 방향으로 귀착될지는 아직은 불확실하지만, 이를 계기로 한국에서의 망 중립성 관련 정책적 움직임도 새롭게 재검토되고 있다. 망 중립성 원칙을 정책체계 내에 도입함에 있어 고려해야 할 사항은 다음과 같다.

첫째, 트래픽 관리의 문제이다. 트래픽 과부하의 원인에 대해서는 망 제공자와 콘텐츠 사업자 간의 견해 차이가 있으며, 망 제공자의 망투자 유인을 위하여 전송차별화가 필수적인 방법인가 여부와 전송차별화에 따라 지배적 사업자의 수직결합시장 형성가능성에 대한 검토가 필요하다. 둘째, 망의 품질보장(QoS) 및 프리미엄망 도입의 문제이다. 프리미엄망 도입으로 인하여 공공망으로 기능하는 최선형망에 대한 투자 감소 및 영세한 콘텐츠사업자들에 대한 망 이용차별 발생에 대한 우려가 있다. 따라서 망제공자와 수직결합된 콘텐츠사업자와 그 외의 콘텐츠사업자 간의 공정경쟁이 이루어질 수 있도록 일정한 규제가 필요할 것이다. 셋째, 이용대가 등 망투자비용 분담의 문제이다. 콘텐츠사업자 등 제 3자가 망투자 유인을 저해할 정도의 트래픽 증가가 없다는 반론이 있으며, 명확한 트래픽 과부하 및 관리에 대한 정보가 공개되어 있지 않다는 지적이 많다. 따라서 이에 대한 판단에 앞서 현행 트래픽의 투명한 공개를 바탕으로, 이에 기반한 합리적인 망이용대가에 대해 논의해야 할 필요가 있다. 즉 통신시장의 주체들 간의 협력을 저해하지 않고 서비스 활성화에 기여할 수 있는 적절한 대가 산정 방식을 설정, 합의점을 찾기 위한 노력이 필요할 것이다.

—————————————————————

1. http://transition.fcc.gov/Daily_Releases/Daily_Business/2014/db0515/FCC-14-61A1.pdf [본문으로]
2. “President Obama Urges FCC to Implement Stronger Net Neutrality Rules”, The White House Blog, 2014.10.10. available: http://www.whitehouse.gov/blog/2014/11/10/president-obama-urges-fcc-implement-stronger-net-neutrality-rules [본문으로]
3. “Chairman Wheeler’s Stmt on President Obama’s Stmt On Open Internet”, 2014.10.10. available: http://www.fcc.gov/document/chairman-wheelers-stmt-president-obamas-stmt-open-internet [본문으로]
4. Edward Wyatt, “Obama Asks F.C.C. to Adopt Tough Net Neutrality Rules”, New York Times, Nov. 10, 2014. [본문으로]
5. http://cdn1.vox-cdn.com/assets/4422119/letter_to_FCC.pdf [본문으로]
6. EEF, “Dear FCC: We Will Fight to Protect Net Neutrality” available: https://www.eff.org/deeplinks/2014/05/dear-fcc-we-will-fight-protect-net-neutrality [본문으로]