인터넷동영상서비스(OTT)의 ｢방송법｣ 편입 관련 법제 동향 및 주요 쟁점

1. 들어가며

방송과 통신의 경계가 흐려진 것은 이미 오래전부터이며, 우리가 생각하는 전통적인 방송은 머지않은 미래에 사라질 수 있다는 예측도 나오고 있는 것이 현실이다. 지상파 채널 몇 개에서 시작한 방송은 현재 수많은 채널과 인터넷동영상서비스(OTT)와 같은 새로운 플랫폼을 통한 미디어서비스의 출현으로, 어디까지가 방송이고 어디까지가 통신의 영역인지, 과연 방송의 개념은 무엇인지 등과 같은 고민을 안겨주고 있다. 이처럼 방송과 통신을 결합한 새로운 형태의 미디어 서비스의 이용은 증가하고 있지만, 반대로 관련법과 정책을 통한 규제는 예전의 수준에 머물러 있어 이로 인한 갈등이 발생하고 있고 동시에 규제의 공백도 나타나고 있다. 특히 거대 미디어 콘텐츠 기업인 넷플릭스(Netflix)의 한국 진출과 1인 방송의 인기 등으로 인해 방송의 개념이 변화하면서 새로운 미디어서비스에 대한 규제 요구가 많아지고 있다. 전통적인 방송부터 새로운 미디어서비스까지 방송시장에서의 경쟁은 불가피하며, 따라서 무엇보다 공정한 경쟁이 이루어질 수 있도록 하는 규제체계가 반드시 필요하다.

방송과 통신이 융합된 인터넷동영상서비스와 같은 새로운 미디어 서비스 관련 법률 개정 또는 제정 추진으로는 현재 정부가 제출한 ｢방송법 일부개정법률안｣과 국회에서 논의 중인 ｢통합방송법 제정안｣이 있다. 정부는 제19대 국회에서 ｢방송법｣과 ｢인터넷 멀티미디어 방송사업법｣을 통합하는 ｢방송법 일부개정법률안｣을 제출하였고 임기만료로 폐기된 이후, 제20대 국회에 들어서도 동일한 개정안을 제출해 놓은 상태이다. 동시에 국회의 연구단체인 언론공정성실현모임은 2018년 8월 공청회를 통해 ｢방송법｣을 전부 개정하는 ｢통합방송법 제정안｣을 발표하였다. 다음에서는 두 법률안을 소개하고 관련 쟁점을 짚어보고자 한다.

2. ｢방송법 개정안｣ 및 ｢통합방송법 제정안｣의 주요 내용

가. 정부 제출 ｢방송법 일부개정법률안｣¹

2016년 6월 17일 정부가 제출한 ｢방송법 일부개정법률안｣은 현재의 ｢방송법｣과 ｢인터넷 멀티미디어 방송사업법｣을 ｢방송법｣으로 통합하여 방송서비스 규율 체계를 일원화하기 위한 것이다. 현재 지상파방송사업, 종합유선방송사업, 위성방송사업, 방송채널사용사업은 ｢방송법｣의 규제를 받는 반면, 인터넷멀티미디어방송사업(IPTV)은 ｢인터넷 멀티미디어 방송사업법｣의 규제를 받고 있는데, 이처럼 이원화된 방송서비스 규제를 ｢방송법｣으로 통일하여 방송서비스 관리의 체계성과 효율성을 도모하기 위함이다. 특히 유료방송 중 IPTV만 별도의 법으로 규제됨으로 인해 유료방송사업자 간 규제의 형평성 문제가 오랫동안 제기되어 왔기 때문에 유료방송시장의 공정경쟁 환경 조성이라는 목적도 있다.

구체적으로, 데이터방송의 정의 중 ‘인터넷 등 통신망을 통하여 제공하거나 매개하는 경우’를 제외하는 규정을 삭제하고 채널의 정의에서 동일한 주파수 대역을 통하여 제공된다는 개념 요소를 삭제함으로써 통신망을 통해 방송프로그램을 제공하는 인터넷멀티미디어 방송도 방송의 개념으로 포섭하고자 한다. 또한 유료방송사업의 개념을 도입하고, 비실시간 방송채널사용사업에 대한 신고제를 도입한다. 유료방송사업자에 대한 허가 심사기준과 인터넷멀티미디어방송사업자의 대표자 결격사유를 보완하며, 인터넷멀티미디어방송사업자에 대한 행정처분의 기준 및 종류를 정비한다. 다른 사업에서의 지배력이 유료방송 사업으로 부당하게 전이되지 않도록 유료방송사업자로 하여금 회계를 구분하고 영업보고서를 제출하도록 하며, 유료방송사업자가 방송서비스와 전기통신서비스를 묶어서 제공 또는 판매하는 경우 이용자의 이익 등을 저해하지 아니하도록 시장상황 분석, 평가 및 교육 등에 관한 시책을 수립ㆍ시행하도록 하는 등 공정경쟁의 촉진과 관련한 조항을 신설한다. 유료방송의 이용요금 승인 신청 시 자료 제출의 의무를 부과하고, 유료방송사업자의 방송통신설비를 동등하게 제공하도록 한다. 유료방송사업자 및 중계유선방송사자의 폐업 및 휴업 신고 시 이용자보호 절차를 강화하고자 한다.

나. 국회에서 논의 중인 ｢통합방송법 제정안｣²

｢통합방송법 제정안｣은 기존의 ｢방송법｣, ｢인터넷 멀티미디어 방송사업법｣, ｢지역방송발전지원특별법｣을 ｢방송법｣으로 통합하고, ｢방송법｣ 중 한국방송공사(KBS)에 대하여 규정한 제4장을 ｢한국교육방송공사법｣처럼 별도의 법률인 ｢한국방송공사법｣으로 제정할 것을 제안한다. 방송(사업)을 공영방송, 유료방송사업, 방송콘텐츠 제공사업, 방송전송망제공사업으로 나눈다. 유료방송 사업은 기존의 종합유선방송, 위성방송, IPTV 외에 부가유료방송사업을 새롭게 규정해 개방형 인터넷을 통한 방송인 OTT사업을 포함시킨다. 방송콘텐츠제공사업에는 기존의 방송채널사용사업 외에 개인방송과 같은 인터넷방송콘텐츠제공사업을 별도로 규정한다. 공영방송(KBS, EBS, MBC)에는 방송 일반에 부여되는 공적 책임보다 강한 책임을 부여하는데, 특히 공적가치 이행 계획을 수립하고 그 이행 실적을 평가받도록 한다. 특히 KBS는 별도로 ｢한국방송공사법｣을 제정하여 기본적으로 수신료로 운영되는 공영방송으로서의 차별화를 하도록 제안하고 있다.

주요 내용으로는 시청자 권익 증진, 유료방송의 다양성 보장, 공정경쟁 촉진, 금지행위 보완, 지역방송 발전과 규제 보완, 방송의 개념 및 용어 변경 등이 있다. 방송사업의 시청자 권익증진 의무를 강화하는데, 구체적으로 시청자위원회의 운영 의무 대상 사업자를 다채널 유료방송사업자까지 확대한다. 또한 시청자위원회의 권한을 확대하여 시청자 권익 보호를 넘어선 시청자 권익 증진의 개념으로 접근하고자 한다. 유료방송사업자 간 상품과 서비스 중심의 경쟁을 촉진하기 위해 유료방송 이용약관을 승인에서 신고로 변경한다. 단 시장지배적 유료방송사업자의 지위남용을 막기 위해 방송사업의 규모와 시장점유율 등이 정한 기준을 넘는 사업자에 대하여는 이용약관을 인가받도록 한다.

방송사업자의 공정경쟁 촉진을 새로운 장으로 제정함으로써 정부의 역할을 강조하고, 공정경쟁 규제의 실효성을 높이기 위해 금지행위 유형을 확대한다. 구체적으로 금지행위 관련 방송통신위원회의 조사 권한 및 절차, 금지 행위 위반에 따른 손해배상 청구 등을 명시하고, 방송분쟁의 조정과 해결에 관하여 별도로 규정한다. 지역방송의 발전과 관련하여서는 ｢지역방송발전지원특별법｣을 폐지하고 ｢통합방송법｣에 지역방송발전 지원에 관한 장을 신설한다. 현재 ｢방송법｣에 명시되어 있는 공동체라디오방송을 지역방송의 범위에 포함시켜 정부의 지원 대상이 되도록 하고, 지역방송발전위원회의 권한을 강화하여 구체적인 지원을 실행하도록 한다. 신규서비스의 진입이 지연되지 않도록 방송통신위원회는 인허가 여부를 90일 이내에 결정하여 통보하도록 하며, 방송사업의 인허가는 지역사업권에 따라 부여하는 것을 원칙으로 하되 전국사업권 인허가를 받은 경우 지역사업권은 저절로 소멸되는 것으로 규정한다. 그밖에도 ‘방송’, ‘방송편성’, ‘방송콘텐츠’, ‘방송프로그램’, ‘채널’ 등에 대한 용어를 개정하거나 신설하여 새로운 미디어서비스의 개념을 포괄하도록 한다.

3.주요 쟁점

앞에서 소개한 ｢방송법 일부개정법률안｣ 및 ｢통합방송법 제정안｣과 관련하여 여러 가지 논의할 쟁점들이 있지만, 이 글에서는 방송 규제체계의 전환과 인터넷동영상서비스의 ｢방송법｣ 체제로의 편입을 중심으로 살펴보기로 한다. ｢통합방송법 제정안｣에서 자세히 검토해야 할 사항은 기존의 매체별 규제에서 수평적 규제체계로의 전환의 문제와 새로운 유형의 미디어서비스를 어떻게 개념화하고 분류하여 규제할 것인가, 그리고 동시에 방송의 개념을 어떻게 재규정할 것인가에 관한 것이다.

먼저, IPTV를 제외한 유료방송은 ｢방송법｣의 규제 대상이었으나, 동일한 유료방송서비스에 동일한 규제를 적용해야 한다는 원칙하에 ｢인터넷멀티미디어방송사업법｣을 폐지하고 ｢방송법｣으로 통합하는 것은 불가피한 선택이라고 보인다. 이미 IPTV의 경쟁력은 다른 유료방송 시장을 넘어서는 수준에 있고, 무엇보다 방송시장에서의 공정한 경쟁을 위해서는 동일시장ㆍ동일서비스에 대한 동일규제의 원칙이 중요할 수밖에 없다. 동일한 콘텐츠라도 전달되는 플랫폼에 따라 다르게 규제해왔던 수직적 규제체계를 전송플랫폼과 콘텐츠로 분류하는 수평적 규제체계로 전환하면서 역무와 규제의 일치성과 형평성을 확보하고자 한다. 이러한 규제체계의 전환은 새로운 미디어서비스가 등장할 때마다 나타는 규제 공백이나 갈등의 문제를 어느 정도 해결할 수 있을 것으로 기대한다. 수평적 규제체계로 전환하면서 그동안 과학기술정보통신부, 방송통신위원회, 문화체육관광부 등 각기 다른 정부부처가 지상파방송, 유료방송, 방송콘텐츠 등 방송 분류 및 분야별로 나뉘거나 중복하여 담당하고 있는 부처별 소관 정책 문제 또한 검토할 필요가 있다. ｢통합방송법 제정안｣에서는 특히 공영방송의 범위와 책무를 별도로 규정하고 있는데, KBS와 EBS는 별도의 법률로 규정하면서, MBC에 대하여는 별도로 논의하지 않고 있기 때문에, ｢공영방송법｣ 제정을 통해 공영방송과 상업방송을 이분화 하는 안에 대한 논의도 추후 필요할 것으로 생각한다.

｢통합방송법 제정안｣은 인터넷동영상서비스 사업을 ‘부가유료방송사업’으로 규정하여 하나의 방송 영역으로 포함시키고 있다. OTT사업자는 지금까지 ｢전기통신사업법｣의 부가통신사업자로 분류되어 방송 사업에 비해 상대적으로 완화된 규제를 받아왔는데, 이제는 방송 사업의 하나의 유형으로 분류하여 규제를 강화하겠다는 것이다. 이는 방송의 개념과 범위의 문제로, 기존의 “방송프로그램을 기획ㆍ 편성 또는 제작하여 이를 공중에게 전기통신설비에 의하여 송신하는 것”이라는 ｢방송법｣ 제2조제1호에 의한 기존의 방송의 정의를 확장하는 것이다. 다양한 플랫폼과 기기를 통한 방송콘텐츠 소비가 이미 일상화됨에 따라 전통적인 방송의 개념은 새로운 미디어서비스를 규제하는 데에 한계가 있기 때문이다.

EU는 이미 오래전부터 ｢시청각미디어서비스지침(Audiovisual Media Services Directive)｣을 통해 ‘방송’이라는 용어 대신 ‘시청각미디어서비스’라는 용어를 사용해왔다. 특히 2018년 11월 개정되어 채택된 ｢시청각미디어서비스지침｣은 시청각미디어서비스를 ‘전통적인 텔레비전(Traditional TV broadcasters)’, ‘주문형비디오(Video on Demand providers)’, ‘동영상공유 플랫폼(Video-sharing platforms)’을 포괄하는 개념으로 규정하였다.³

특히 유해한 콘텐츠로부터 시민과 어린이들을 보호하기 위해서 내용적 측면에서도 동영상공유 플랫폼과 소셜미디어에 대한 규제가 불가피함을 강조하고 있다.

그러나 한편으로는 OTT사업자를 유료방송사업자로 규제하는 것이 과연 적절할 것인가에 대한 우려도 있다. 방송프로그램과 같거나, 유사한 콘텐츠를 전송하지만 기존의 다채널 유료방송 플랫폼 사업자와 완전히 동일하다고 볼 수 없고, 방송편성에 의한 실시간 방송과 비실시간 방송 영상을 동일하게 규제하는 것은 적절하지 않을 수 있기 때문이다. 방송과 유사하게 규제를 강화하는 것은 콘텐츠 창작이나 표현의 자유를 위축시킬 소지가 있다는 의견도 있다.⁴

특히 비실시간 서비스를 전제로 하는 OTT사업자의 내용규제에 있어서는 신중을 기해야 한다는 것이다. 물론 ｢통합방송법 제정안｣에서는 OTT 사업자를 ‘부가유료방송사업자’로 분류해 ‘다채널유료방송사업자’와는 별개로 규정함으로써 규제의 수준을 조절할 것으로 생각되지만, OTT사업자를 방송사업자로 규정함으로써 발생할 수 있는 문제에 대한 좀 더 면밀한 검토가 필요할 것이다.

국내에서도 최근 넷플릭스와 LG유플러스의 제휴계약에 따라 넷플릭스를 IPTV를 통하여 시청할 수 있게 되었는데, 이는 인터넷동영상서비스 플랫폼이 다른 유료방송 플랫폼을 통해 전송되는 것(PIP: Platform in Platform)으로 또 다른 유형의 미디어서비스라고도 볼 수 있다. 이번 제휴가 국내 방송 산업과 공공성을 무너뜨리게 될 것이라는 주장과 콘텐츠의 경쟁력 강화와 시청자의 선택권 확대에 있어 긍정적이라는 의견이 상반되고 있다. 참고로 EU는 넷플릭스의 유럽 내 콘텐츠 점유율이 지나치게 높아짐에 따라 자국 방송콘텐츠 산업 보호의 일환으로 콘텐츠 제작 비율에 대한 규제를 강화하고, OTT 사업자에게 세금, 발전기금, 망 사용료 등을 부과하는 등 대책을 마련하기 시작하였다.

마지막으로, 방송시장의 경쟁상황에 대한 평가에 있어 시장지배적 사업자에 대한 규제와 콘텐츠 동등접근에 대한 문제도 살펴볼 필요가 있다. 또한 ｢통합방송법 제정안｣에서 인터넷방송콘텐츠제공사업자로 분류되는 MCN방송 및 개인방송은 어떤 틀 안에서 어떤 수준으로 규제할 수 있을 것인지에 대한 논의가 더 필요할 것으로 생각한다.

4. 나오며

현재 논의되고 있는 ｢방송법 개정안｣이나 ｢통합방송법 제정안｣은 정부나 국회에서의 논의만이 아니라 각기 다른 방송서비스사업의 주체들과 학계 및 시민단체 등 다양한 이해관계자들이 참여하여 논의하는 과정이 필요할 것이다. 한두 개의 필요 조항만을 개정하는 것이 아니라 실제로 다수의 조항을 개정하거나 또는 폐지제정을 통해 규제의 틀을 새롭게 세우는 일이기 때문이다. 방송의 공정한 경쟁을 위한 환경 조성과 새로운 유형의 미디어서비스에 대한 규제 근거를 마련하는 것뿐만 아니라 방송 규제의 가장 중요한 가치인 방송의 공적책임 및 독립성 확보가 새로운 ｢방송법｣의 기본이 되어야 한다는 것은 분명하다. 그동안 지지부진했던 방송 규제체계의 재정비를 위해서라도 관련 논의가 조속히 이루어져야 할 것이다.

<참고문헌>

박상호(2018), ｢방송의 공적가치 제고 및 상생 생태계 조성을 위한 통합방송법 제정 ｣, ?방송의 공적가치 제고 및 상생 생태계 조성을 위한 통합방송법 제정 공 청회?, 국회언론공정성실현모임.

황성기(2017), ｢OTT 서비스 규제기준에 관한 연구: 내용적 규제를 중심으로｣, ?法 學論叢?, 제34집제1호, 1~25.

European Commission(2018.11.9.), ｢Revision of the Audiovisual Media Services D irective(AVMSD)｣. Available: <https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/revision-audiovisual-media-services-directive-avmsd>.

1. 2016년 6월 17일 정부가 국회에 제출한 ｢방송법 일부개정법률안｣에서 발췌함. [본문으로]
2. 박상호(2018), ｢방송의 공적가치 제고 및 상생 생태계 조성을 위한 통합방송법 제정｣, ?방송의 공적가치 제고 및 상생 생태계 조성을 위한 통합방송법 제정 공청회?, 국회언론공정성실현모임. [본문으로]

3. European Commission(2018.11.9.), ｢Revision of the Audiovisual Media Services Directive(AVMSD)｣. Available: <https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/revision-audiovisual-media-services-directive-avmsd>. [본문으로]

4. 황성기(2017), ｢OTT 서비스 규제기준에 관한 연구: 내용적 규제를 중심으로｣, ?法學論叢?, 제34집제1호, 1~25. [본문으로]