「플랫폼 경쟁촉진법(가칭)」 제정을 둘러싼 논란과 과제

본고는 “김현경, 한국의 디지털 플랫폼 규제추진에 대한 비판과 대안, 법조 제73권 제1호(통권 제763호)(2024.2.28.)“을 수정, 보완한 것입니다.

1. 서론

가. 일관성 상실한 규제정책

국가 경제에서 디지털 경제가 차지하는 비중이 지대해지고 있는 만큼 그에 부합하는 안정적 정책추진이 필요하다. 그러나 최근 10년간 우리나라의 디지털 플랫폼에 대한 규제정책은 원칙에 기반한 일관성 있는 정책이라고 보기 어렵다. 2017년 플랫폼 서비스를 기간통신산업이나 방송산업처럼 규제하려는 일명 「뉴노멀법」이 적극 추진되었으나, 전문가·학계 그리고 정부의 논리적 반대가 수용되어 무산되었다. 이후 2020년 및 2021년에는 플랫폼 산업을 “대규모유통사업자”처럼 규제하려는 「온라인플랫폼 공정화법」이 또다시 고개를 들어 업계를 혼란에 빠뜨렸다. 그러나 다행히 디지털 플랫폼에 대한 ‘자율규제’ 의지를 보여온 이번 정부의 정책 전환으로 2023년은 그나마 플랫폼 자율규제 추진의 모델을 형성하기 위한 시발점이 되었다고 볼 수 있다. 그러나 이러한 자율규제 시도가 본격적으로 지펴지기도 전에 정부는 다시금 「플랫폼 공정경쟁 촉진법(가칭)」이라는 초강수 규제법안을 추진하겠다고 하여 시장을 혼란스럽게 하고 있다. 우리 플랫폼 기업과 치열하게 경쟁하고 있는 미국의 경우 첨단기술 산업 육성을 위한 ‘미국혁신경쟁법(USICA)’을 마련, 2,500억 달러 규모의 예산을 투입하여 국가 차원의 디지털 전략을 추진하고 있으며, 중국 역시 범국가 차원의 중장기 ‘디지털 중국’ 추진전략을 시행하고 있는 것과 사뭇 대비된다. 백년대계는 아니더라고 10년이라도 예측 가능한 일관성 있는 범국가 차원의 디지털 플랫폼 규제정책이 모색될 필요가 있다.

나. DMA式 규제 아닌 우리 시장에 적합한 규제 방향 모색 필요

언급한 바와 같이 작년 12월 공정거래위원회는 국내외 플랫폼 기업에 대한 강력한 사전규제를 담고 있는「플랫폼 공정경쟁 촉진법(가칭)」 추진을 발표하였다. 벤처·스타트업 기업을 포함한 산업계 및 학계의 비판에도 불구하고 강경한 추진 의지를 피력하였으나, 다행히 최근 원점에서 법안을 재검토하겠다고 밝힌 바 있다. 그러나 안타깝게도 그 이유가 법안의 부적절성에 대한 자각이 아니라, 한미 자유무역협정(FTA)을 맺고 있는 미국의 강력한 통상마찰 우려 제기로 인한 것으로 보인다. 이 법안은 유럽에서 올 3월 시행 예정인 “디지털시장법(DMA)”을 벤치마킹한 것으로, 주요 내용은 일정 규모의 플랫폼 기업에 대하여 지배적 지위가 확고하다고 간주하고 이들에 대하여 자사 우대, 끼워팔기 등 특정 행위를 사전에 금지하는 것이다. 그러나 이러한 강력한 규제가 우리에게 필요한지, 그리고 우리 경제에 긍정적으로 작용할지 의문이다. 우리 시장 상황에 대한 면밀한 분석을 통한 우리에게 적합한 규제 방식의 모색이 필요하다.

2.「플랫폼 경쟁촉진법(가칭)」추진 쟁점

가. 시장의 다름에 대한 고려 필요

디지털 플랫폼과 관련하여 시장에서 원활한 경쟁이 이루어지고 있다면 규제의 필요성이 정당화되기 어렵다. 즉 규제를 도입하기에 앞서 우리 시장에 대한 면밀한 검토가 필요하다. 멀티호밍이 발생하고 있는지, 시장점유율은 어떤지, 혁신기업의 진입, 투자는 원활히 이루어지고 있는지, 해외기업과 국내기업 간의 경쟁 상황은 어떠한지 등에 대한 신중한 검토가 선행되어야 한다.

우리나라의 디지털 플랫폼 시장 상황은 미국, 유럽, 중국 등과는 다른 양상을 보이고 있다. 해외 공룡기업의 집산지라고 할 수 있는 유럽과 자국 보호주의로 뭉쳐 토종 공룡기업을 키운 중국 시장에 비하면 우리나라의 디지털 플랫폼 시장은 해외 공룡과 자국 기업이 경쟁적으로 양립 중이다. 미국, 중국, 한국 플랫폼 기업들의 각축장이라고 할 수 있다. 각 국가는 자국 시장의 융성을 꾀하는 규제정책을 도모할 수밖에 없다. 유럽은 해외 공룡에 의해 점령당한 플랫폼 시장에 대하여 당연히 엄격한 규제를 통해 자국의 권위를 세우면서 그나마 어떻게든 자국 기업의 생성을 꾀하고자 할 것이다. 한편 중국은 강력한 자국 기업 보호주의로 플랫폼 시장의 융성을 누렸으나, 이는 충분한 내수 규모와 사회주의 시장경제체계를 표방하는 중국이나 가능한 모델이다. 일본 역시 “라쿠텐”이라는 자국 기업이 존재하나 대부분 글로벌 공룡에 의해 시장이 지배되고 있는바, 일본 고유의 ‘행정지도’문화를 감안한 자율 독려 정책을 채택한 것은 충분히 이해할 만하다. 미국은 플랫폼 기업에 대한 초강수 규제 패키지법(안)을 추진하는 듯 보였으나 글로벌 공룡 플랫폼을 보유한 국가답게 이러한 법안은 모두 폐기되었고 생성형 AI 등 차세대 디지털 혁신 서비스를 선도적으로 출시하고 있다. 이렇듯 각 나라는 자국의 이익에 부합하게 규제정책을 추진 중이다.

무엇보다도 현재 우리 정부가 추진하려는 「플랫폼 공정경쟁 촉진법(가칭)」은 유럽의 “디지털시장법(DMA)”등 플랫폼 시장 규제법을 벤치마킹한 것이나, 유럽과 우리의 시장 상황은 다르다. 유럽은 강력한 네트워크 효과로 인한 신규 혁신기업의 진입 곤란, 反 멀티호밍, 강력한 락인효과 등의 시장 상황이라고 판단하여 이를 전제로 DMA를 도입한 것이다. 반면 우리나라는 대표적 디지털 서비스 점유율을 보면, 특정 기업이 지배력을 보유하고 있다고 보기 어려우며, 3-5개 기업이 상호 치열하게 경쟁하고 있다¹. 지속적으로 혁신 기업(당근마켓, 여기어때, 빗썸 등)이 시장에 진입, 등장하고 있다². 더욱이 멀티호밍이 이루어지지 않고 있다는 실증적 증거도 없다³). 무엇보다도 해외 공룡과 치열하게 경쟁하고 있다. 네이버·카카오·쿠팡·배달의민족 등 국내 서비스가 시장에서 상당한 점유율을 차지하고 있지만 구글·페이스북(인스타그램)·틱톡 등 해외 서비스와 치열한 경쟁을 벌이고 있다. 글로벌 플랫폼과 자국에서 경쟁 관계에 있는 거의 유일한 경우라고 볼 수 있다.

즉 현재 우리나라의 상황은 유럽의 시장과 다르며, 오히려 DMA式 규제를 적용할 경우 투자 저해, 해외 기업의 지배력 강세 등으로 인해 유럽시장처럼 전락할 수 있다.

나. 사전규제의 지양

특정 영역(a particular sector)의 시장 실패를 해결하기 위해 수행되며, 사후에 적용되는 경쟁법 규정으로 해결하기 어려운 시장의 구조적 문제를 해결하기 위함이다. 시장의 자유를 국가가 주도하여 적극적이고 강압적으로 변경하거나 훼손하는 방식이며, 적극적 작위 의무(특정 행위의 이행)를 부과함으로써 다양한 기업의 의사 결정을 직접적으로 제한한다. 대부분 ‘가격, 수량 그리고 기업의 수(즉, 진입 및 퇴출)’를 통제하게 된다. 따라서 이러한 사전 규제를 하기 위해서는 규제의 명확성이 확보되어야 한다.

디지털 플랫폼 영역에서 이러한 사전규제를 적절하지 않다. 우선 “디지털”은 동일한 규제로 일률적 범위를 획정할 수 있는 특정 영역으로 보기 곤란하다. 특정 영역 규제의 대표적 예는 “전기, 가스 등 설비(utilities) 영역” 등이다. 농업, 운송, 보건에 이르기까지 다양한 경제 분야에서 디지털 기술을 활용하고 있으며 같은 맥락에서는 영국 DCMS⁴도 “디지털 시장이라는 용어는 경제의 모든 부문에서 기업의 디지털 기술 채택률이 증가함에 따라 정의하기 어렵다”고 한바 있다. 따라서 설비(유틸리티)에 적용되는 영역별 접근 방식인 사전규제를 디지털 서비스에도 적용하는 것은 디지털 서비스가 가지는 역동성·변화성·광범위성을 지나치게 단순화하거나 과소평가하는 것이라 할 수 있다. 또한 사전규제는 명확해야 하나, 빠르게 변화하는 시장에서는 이러한 명확성을 확보하기 어렵다. 따라서 본질적으로 역동적이고 빠르게 변화하는 디지털 시장에 비효율적이다.

다. “게이트키퍼” 지정 신중

EU는 관련 시장을 정의하거나 시장 지배력을 평가하는 등 특정 관행이 경쟁을 제한할 수 있다는 사실을 입증하는 부담을 감수할 필요 없이, 과거에 조사했던 일부 관행을 금지하기 위하여 핵심 플랫폼 서비스(검색, 중개, SNS, 동영상 공유 플랫폼, 운영 체제, 메신저, 가상비서, 웹브라우저, 클라우드 컴퓨팅, 광고) 제공자에 해당하는 일정 규모의 ‘게이트키퍼’에게 특정 의무와 금지행위를 부과하였다. 이러한 ‘게이트키퍼(Gatekeeper)’는 “확고하고 지속적으로 지배적 지위”를 현재 누리거나 향후 누릴 것이라는 것이 전제된 것이다. 그러나 이는 경쟁당국조차 예측하기 어렵다. 일례로 경쟁당국 조차도 Facebook과 Instagram의 합병 당시 Instagram이 주요 소셜 네트워크로 성장한 속도를 예측할 수 없었다⁵. 또한 2005년 MySpace가 NewsCorp에 인수되었을 때 “전 세계 수백만 명의 청소년들이 매일 몇 시간씩 온라인에서 MySpace를 사용하였으나, Facebook 창업 5년 만에 소셜 네트워킹 시장에서 MySpace의 점유율은 66%에서 30%로 떨어졌다. DMA가 2005년에 시행되었다면 MySpace는 확고하고 견고한 위치를 차지했을 Gatekeeper로 지정되었겠지만 인수된 지 4~5년 만에 사라졌다. DMA의 Gatekeeper 지정은 생태계 간의 경쟁은 파괴적 혁신과 시장을 위한 생태계 간의 싸움을 통해 이뤄진다는 점을 간과한 것으로 이러한 상황에서 과거는 미래를 제대로 예측할 수 없다.

3. 디지털 플랫폼 규범 방향의 제안

규제 입법의 추진에 있어서 경제적 포퓰리즘 또는 이데올로기의 정치적 압력에 영향을 받은, 비효율적이며 경쟁이나 혁신을 제한할 수 있는 잘못된 결정을 내리는 위험은 피해야 한다. 이를 피할 수 있는 유일한 방법은 경쟁법 집행과 디지털 서비스 규제 환경 설계가 분석적이고 관련성이 높으며 예측 가능한 근거를 바탕으로 이루어질 수 있도록 철저한 연구와 조사가 전제되는 것일 것이다. 지금까지의 시장환경에 비추어 볼 때 우리나라의 디지털 플랫폼 규제 방향을 제안하면 다음과 같다.

가. 기본원칙

1) 사전규제 지양

앞서 언급하였듯이 사전에 명확한 규제 틀을 형성하는 것은 디지털 플랫폼의 빠른 변화와 역동성에 비추어 볼 때 오히려 서비스 혁신을 저해하게 될 수 있다. 디지털 서비스의 경우 계속 변화하며 발전하기 때문에 정형화되지 않으며 실체를 특정하기 어렵다. 또한 이용자는 혁신적 서비스를 향해 이동하며, 특히 시장의 진입장벽이 낮아 시장점유율의 변동이 매우 유동적이거나 큰 경우가 많다. 따라서 실제 네트워크 효과가 심각한 고착효과의 문제를 야기하는지는 불확실하다. 이러한 시장의 특성상 사전규제는 지양해야 할 것이다.

2) 글로벌 경쟁력 고려

플랫폼을 기반으로 하는 디지털 서비스는 탈영토성(un-territoriality)을 전제로 하므로 시장의 범위를 지역적 범위로 제한하기 곤란하며, 글로벌 경쟁성을 띠게 된다. 따라서 실효성이 의심되는 갈라파고스적 규제를 지양하고 모든 시장의 탈국경성을 감안하여 글로벌 경쟁력 증진에 기여하도록 설계되어야 한다.

3) 협력적 거버넌스의 설계

디지털 혁신 업무영역은 기술에 연동되는 특성을 지닌 바 지속적으로 기술이 발전, 변화하기 때문에 그 업무영역이 고정적이지 않다. 또한 그 범위가 거의 전 부처의 영역에 걸쳐있기 때문에 여타 업무와 같이 단일 부처가 업무를 독점적으로 관장하기 어렵다. 뿐만 아니라 정책 결정에 있어서 기존의 전통산업과 경쟁 상황에 대한 갈등 요인을 내포하게 된다. 숙박, 운송(택시) 플랫폼에서 이러한 특성이 여실히 드러난 바 있다. 그러므로 디지털 플랫폼 정책 추진을 위해서는 부처 간, 이해당사자 간 협력적 정책추진 거버넌스가 설계될 필요가 있다.

4) 이용자 후생 증진

디지털 부문의 시장 지배력은 非디지털 부문과 달리, 소비자 후생 측면에서 반드시 부정적인 결과를 초래하는 것도 아니며, 시장을 위한 활발한 경쟁과 양립할 수 있다⁶. 데이터 결합의 제한, 상호운용성 의무 등도 소비자 후생 측면에서 검토될 필요가 있다. 또한 디지털 플랫폼 기반 서비스는 비용을 지불 하는 소비자 후생과 차별화된 무료 서비스 이용자 후생에 대한 내용도 검토될 필요가 있다.

5) 적극적 자율정책의 증진

디지털 플랫폼 분야에서 그동안 제안된 행정(정부)규제에 대하여는 그 필요성과 정당성에 많은 의심이 있었고, 그러한 의심을 능가할만한 공적 개입의 정당성, 즉 공익적 가치가 증명되지 못하였다. 그러므로 사적 자치의 원칙이라는 사인 간 거래의 기본원칙이 적용되어 그 연장선에서 자율정책의 증진이 고려될 필요가 있다 ⁷. 디지털 플랫폼 기업 스스로 또는 자율규제기구를 통해 해결해야 하는 의제가 명확히 설정되고, 그러한 의제 해결을 위한 자율적 체계를 만들어 나갈 수 있도록 정부의 역할을 규정하는 것이 필요하다.

나. 입법방향

디지털 플랫폼 생태계가 국가 경제에 있어서 중요한 비중을 차지하게 된 만큼 안정적 정책추진을 위한 법적 기반이 필요하다. 법적 기반으로써 이러한 기본원칙을 반영하여 「(가칭)디지털 플랫폼 진흥법」의 마련이 고려될 수 있다. 이 법안의 주요 내용을 제안하면 첫째 앞서 제한한 규범 설정의 기본원칙이 입법의 기본원칙으로 규정되어야 할 것이다. 둘째, 디지털 플랫폼 정책의 안정적 추진을 위한 범 국가 디지털 플랫폼 정책 추진체계가 규정되어야 할 것이다. 셋째. 디지털 생태계 협력과 조화를 위한 내용으로 이해당사자 간 갈등조정 체계의 마련, 데이터·혁신기술·서비스 융성지원책을 위한 정책 근거 등이 포함되어야 할 것이다. 넷째, 이용자(소비자) 후생 증진을 위한 제도적 기반 마련, 다섯째, 자율정책의 도모, 여섯째, 디지털 생태계 기반조성 등의 내용이 포함되어야 할 것이다. 주요 내용은 다음 그림1과 같다.

한편 이러한 안정적 정책추진 기반이 부재하여 지난 10년간 디지털 플랫폼 정책은 규제와 비규제, 자율규제의 혼란 속에서 디지털 플랫폼의 본질적 속성이 무시된 채 기간통신사업이나 대규모유통사업 등 잘못된 위치에 설 위험을 경험하였다. 이러한 상황변화를 반영하여 「전기통신사업법」의 ‘부가통신사업’에 대한 부분을 전부 삭제 후 「(가칭) 디지털 플랫폼 진흥법」으로 이관하되, 그대로 옮기는 것이 아니라 법의 필요성, 실효성 등에 대하여 추가 검토 후 내용을 수정, 보완하여 이관하여야 할 것이다.

참고문헌

김현경(2024.2.28.), “한국의 디지털 플랫폼 규제추진에 대한 비판과 대안”, 법조,(Vol763).

(2018.4 ), “플랫폼 사업자 규제법안에 대한 비판적 검토”, 법조,(Vol728).

(2017. 9), “국내·외 플랫폼 사업자 공평규제를 위한 제언”, 성균관법학 (제29권 제3호).

(2019), 스타트업 혁신·경쟁 저해 규제에 대한 비판 -「전기통신사업법」상 실태조사 규정을 중심으로. 4차산업혁명시대 스타트업 혁신을 위한 규제개혁토론회 자료집, 신용현의원실.

(2022. 12. 28), 온라인플랫폼 ‘자율규제기구’의 적합 유형에 대한 검토, 법조(Vol756), 법조.

Bruce Yandle(2011), ‘Bootleggers and Baptists in the theory of regulation’ in David Levi-Faur (ed.), Handbook on the Politics of Regulation (Edward Elgar 2011).

N. Dunne(2015), Competition Law and Economic Regulation: Making and Managing Markets (CUP, 2015).

P. Akman(2019), “Online Platforms, Agency, and Competition Law: Mind the Gap” 43 (2) Fordham International Law Journal 209.

1. “인터넷트렌드”에 의하면 검색엔진 점유율은 네이버 58.2%, 구글 31.78%. 다음 4.51%, MSbing 2.63%인 것으로 나타나며, SNS 점유율은 유튜브 41.94%, 인스타 36.92%, 페이스북 19.91% 트위터 1.24%인 것으로 나타 인터넷트렌드, http://www.internettrend.co.kr/trendForward.tsp (2024.1). 또한 마케팅·컨설팅업체 케피오스에 따르면 SNS 이용자가 매달 활용하는 평균 플랫폼 개수는 6.7개다. [본문으로]
2. ‘22년 한국 유니콘 기업으로 등록된 기업은 CB Insights 기준 14개, 중소기업벤처부 기준 22개로 역대 최다를 기록했다. 2021년 18개였던 국내 유니콘 기업은 2022년 7곳이 추가되어 25개 사로 이 중 3곳이 상장과 M&A로 졸업하면서 2023년 상반기 기준 국내 유니콘 기업은 총 22개를 기록했다. 이를 통해 한국은 2022년 말 기준 유니콘 기업을 10개 이상 보유한 국가가 되었다. [본문으로]
3. 국내에선 인스타그램, 페이스북, 카카오, 네이버밴드, 트위터 순으로 인기가 많은 것으로 알려졌다. 즉 SNS 플랫폼은 체류 시간을 늘리기 위해 치열한 경쟁을 벌이고 있다고 볼 수 있다. 한국경제(2023.7.25), “세계 48.8억 명이 하루 2시간 반씩 SNS 한다” https://www.hankyung.com/article/2023072513741 (2024.1.30.확인 [본문으로]
4. Department for Digital, Culture, Media & Sport and Department for Business, Energy & Industrial Strategy (UK) “A new pro-competition regime for digital markets”, Consultation Document, July 2021, [106], [178], p. 7 [본문으로]
5. 2012년 페이스북이 인스타그램(3천만 명의 팔로워를 보유한 사진 애플리케이션)을 10억 달러에 인수하였고 현재 Instagram은 10억 명 이상의 팔로워를 보유하고 있으며 Facebook은 20억 명 이상의 팔로워를 보유하고 있다. 당시 영국 공정거래청(OFT; Office of Fair Trading)은 결정문에서 “카메라 및 사진 편집 앱 공급에 있어 Instagram의 비교적 강력한 몇몇의 경쟁자가 존재하고 있으며, 현재로서는 이러한 경쟁자가 Facebook의 새로운 앱보다 Instagram에 더 강력한 제약 요인으로 작용하는 것으로 보인다. 대다수의 제3자는 사진 앱이 독립적으로 광고주에게 매력적이지 않고 소셜네트워크의 보완재라고 생각하는 것으로 나타났다. 따라서 OFT는 이번 거래(Facebook과 Instagram의 합병)로 인해 사진 앱 공급에 있어 경쟁이 실질적으로 감소할 가능성이 현실적으로 존재하지 않는다고 판단한다”라고 결정하였다. [본문으로]
6. Bruno Jullien, Wilfried Sand-Zantman, The Economics of Platforms: A Theory Guide for Competition Policy, July 2020 available at https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3502964 (최종확인 2024.1.30.)본 연구에서는 “대부분의 디지털 시장에서 진입 비용이 적다는 점을 감안할 때, 시장이 기울어지기 쉬운 경우에도 네트워크 효과에 대한 이질적인 인식을 악용하여 틈새 시장에 진입할 수 있는 가능성이 있다. 예를 들어, 소셜 네트워크는 소규모 사용자 집단에 집중할 수 있다. 단기적으로 지배적인 대형 네트워크에 대한 위협은 없지만, 이러한 소규모 틈새 경쟁자들은 미래의 도전자가 될 가능성이 있기 때문에 기존 사업자에 대한 역동적인 경쟁 압력을 유지할 것이다.” 고 함으로서 시장지배력이 디지털 플랫폼 경제에서 경쟁촉진과 양립하지 못한다는 점에 반대한다. [본문으로]
7. 김현경, 온라인플랫폼 ‘자율규제기구’의 적합 유형에 대한 검토, 법조 제71권 제6호(통권 제756호), 법조협회 2022. 12. 28. 7∼61쪽 [본문으로]