인터넷상 부동산 허위매물 광고 규제 의미와 한계

1. 주요 개정 내용

인터넷상 부동산 중개대상물의 부당한 표시·광고(이하 허위매물 광고라고 함)에 대한 규제와 이를 위한 모니터링을 내용으로 하는 개정 공인중개사법이 지난 8월 21일부터 시행됐다. 개정 전에는 중개대상물의 표시·광고는 중개사무소 및 개업공인중개사 사항의 명시 의무와 위반 시 100만 원 이하의 과태료만이 규정돼 있었는데, 이번 개정에서는 인터넷상 중개대상물에 대하여는 위와 같은 중개사무소 등에 관한 사항 이외에 중개대상물 자체에 대한 사항(소재지, 면적, 가격, 중개대상물 종류등)과 부당한 표시·광고 금지를 추가하고 위반시의 과태료 규정이 신설되었다(제18조의2제2항 내지 제5항, 제51조제2항제1호 내지 제1호의3, 제3항제2호의2). 그리고 인터넷상 부당한 표시·광고 등을 검증, 규제하기 위한 수단으로 국토교통부 장관의 모니터링 제도를 신설한 것이다(제18조의3).

이 제도 이전에도 일반법인 「표시·광고의 공정화에 관한 법률」의 부당한 표시·광고 금지 등의 취지에 따라 이미 민간영역에서 자율규제가 정착돼 있었다. 즉 부동산중개 플랫폼은 물론이고 한국인터넷자율정책기구(KISO), 한국프롭테크포럼 등 민간영역에서 허위 중개대상물에 대한 자율적인 검증 활동을 해왔고¹), 다만 자율규제의 한계상 그 실효성에 대한 아쉬움은 없지 않았다.

이에 “거짓ㆍ과장 광고로 인한 소비자의 피해를 방지하며 … 부동산시장의 건전한 거래질서를 해치는 행위를 효율적으로 제재하기 위하여”²)이 법을 개정하기에 이른 것이다. 그러나 허위매물 근절이라는 규제의 필요성에도 불구하고, 그 수단으로 채택한 모니터링 제도가 과연 타당한지는 상당한 의문을 가지고 있다. 이미 모니터링에 대하여는 과도한 규제, 인터넷 모니터링의 위험성, 법률상 모니터링의 불명확성, 민간 자율규제의 국가 규제로의 전환의 문제점 등을 제기한 바 있다.³이 글은 이 법이 이번에 본격적으로 시행됨에 따라 먼저 그 내용을 살펴보고, 시행의 의의와 한계에 대해 논하고자 한다.

2. 인터넷 중개대상물 표시·광고 규제의 내용

가. 표시·광고 규제의 주체

1) 모니터링 업무

국토교통부 장관이 모니터링 권한을 가지고 있고 대통령령이 정한 기관에 위탁할 수 있도록 하고 있으며, 실제 위탁기관은 고시로 정하도록 하고 있다(법 제18조의3제4항, 시행령 제17조의3). 대통령령이 정한 기관으로는 「공공기관의 운영에 관한 법률」상 공공기관, 「정부출연연구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률」상 정부출연기관, 민법상 비영리법인으로서 인터넷 표시·광고 모니터링 또는 인터넷 광고시장 감시와 관련된 업무를 수행하는 법인, 그밖에 인터넷 표시·광고 모니터링 업무 수행에 필요한 전문 인력과 전담 조직을 갖췄다고 국토교통부 장관이 인정하는 기관 또는 단체로 정하고 있다(동시행령 제17조의3). 모니터링 업무의 위탁은 행정사무의 민간위탁에 해당하는데, 국토교통부 장관은 8월 21일 한국인터넷광고재단을 위탁 기관으로 지정·고시했다.

2) 모니터링 이후의 조치 등

모니터링 기관은 모니터링 결과보고서를 국토교통부 장관에게 제출해야 하는데, 국토교통부 장관은 제출받은 결과보고서를 시·도지사 및 등록관청에 통보하고 필요한 조사 및 조치를 요구할 수 있고, 시·도지사 및 등록관청은 이러한 요구를 받으면 신속하게 조사 및 조치를 완료하고, 완료한 날부터 10일 이내에 그 결과를 국토교통부 장관에게 통보해야 한다(동시행규칙 제10조의3). 여기서 조치란 주로 과태료가 해당될 것이다.

나. 모니터링의 대상

인터넷 모니터링의 대상은 개업 공인중개사의 인터넷상 중개대상물의 표시·광고가 법 제18조의2를 준수하는지 여부이다. 동조 제1항에서는 중개사무소 및 개업공인중개사에 관한 사항에 대한 명시 의무가 있고, 제2항에서는 인터넷 중개대상물의 경우 그 종류별 소재지, 면적, 가격 등의 사항의 명시 의무가 규정돼 있으며, 제4항에서는 금지되는 부당한 표시·광고가 규정돼 있다. 국토교통부 고시로 「중개대상물의 표시·광고 명시사항 세부기준」, 「부당한 중개대상물 표시·광고행위의 유형 및 기준」이 제정돼 있다.

다. 모니터링의 방법

법률에서는 중개대상물에 대한 표시·광고가 제18조의2를 준수하는지 여부를 모니터링할 수 있다고만 하고 있을 뿐, 모니터링이 무슨 의미인지는 규정하고 있지 않다. 모니터링을 통해 영업의 자유와 광고의 자유가 제한된다는 점에서 명확하게 규정돼야 하는데 이 용어는 외국어 ‘monitoring’을 한글로 옮긴 것에 불과하고 도대체 어떤 의미인지 짐작하기 쉽지 않다.⁴모니터링의 의미와 방법 등에 대해선 시행규칙과 국토교통부 고시인 「인터넷을 이용한 중개대상물 표시·광고의 모니터링 세부기준」(이하 고시라고 함)이 정하고 있긴 하지만 법령체계상 시행규칙 및 행정규칙 단계에서야 그 의미가 규정되는 것은 바람직한 입법 방식이라고 하기는 어렵다.

먼저 모니터링의 개념에 대해, 고시에서 “인터넷을 이용한 중개대상물에 대한 표시·광고가 법 제18조의2의 규정을 준수하는지 여부를 확인하고 점검하는 일련의 업무”라고 정의하고 있다(제2조제1호). 다음으로 모니터링 업무는 분기별로 실시하는 ‘기본 모니터링업무’와 법 제18조의2를 위반한 사실이 의심되는 경우 등 국토교통부 장관이 필요하다고 판단하여 실시하는 ‘수시 모니터링업무’로 구분되고, 모니터링 업무 수탁 기관은 업무 수행 전에 기본 모니터링 계획서 또는 수시 모니터링 계획서를 국토교통부 장관에게 제출해야 하며, 업무 수행 후에는 결과보고서를 국토교통부 장관에게 제출하도록 하고 있다(제10조의3제3항).

모니터링 방법에 대하여 보면, 기본 모니터링의 경우에는 신고 접수, 신고 결과 확인 및 조치 요구, 모니터링 실시, 모니터링 결과 통보, 후속 조치 순서로 진행하고, 모니터링 실시는 자율시정이 가능한 경우와 불가능한 경우로 구분하고 있다. 수시 모니터링은 조사 대상 선정, 모니터링 실시, 모니터링 결과 통보, 후속 조치의 순서로 진행하고 있다(별표1 모니터링 방법).

라. 정보통신서비스제공자의 자료 제출의무 등

1) 자료 제출의무

국토교통부 장관으로부터 모니터링을 위한 관련 자료의 제출을 요구받은 경우 정당한 사유가 없으면 제출할 의무가 부여되고 있다(법 제18조의3제2항). 자료의 제출 의무는 법 위반이 의심되는 표시·광고뿐만 아니라 그렇지 않은 것도 포함된다. 정보통신서비스 제공자로서는 이 조문에 따라 공인중개사가 제출한 관련 자료를 국가 기관에 제공할 수가 있으므로 미리 이용약관 등에서 근거를 마련하여 불필요한 논란을 없애야 한다.

2) 법 위반이 의심되는 표시·광고에 대한 필요한 조치 의무

국토교통부 장관으로부터 법 위반이 의심되는 표시·광고에 관한 확인 또는 추가정보의 게재 등 필요한 조치를 요구받은 경우, 정당한 사유가 없는 한 이에 응할 의무가 있다(법 제18조의3제3항). 고시에 의하면, 정보통신서비스 제공자의 자율시정 방식에서는, ‘해당 표시·광고를 게시한 공인중개사에게 내용 정정 및 노출 중단 등’의 자율시정을 이행하도록 규정하고 있으며, 모니터링 기관은 정보통신서비스 제공자의 자율시정 이행 여부를 확인·점검하기 위해 자율시정 조치 결과에 대한 관련 자료의 제출 요구 및 확인 후 선별적으로 온라인조사, 유선조사, 현장조사 등을 시행하는 것으로 규정하고 있다(별표1). 또한 자율시정이 불가능한 정보통신서비스 제공자를 대상으로는 처음부터 모니터링 기관이 온라인조사, 유선조사, 현장조사 등의 방법으로 모니터링을 실시하고 필요시 정보통신서비스 제공자에게 관련 자료의 제출 요구 및 확인을 하는 것으로 규정하고 있다(별표1).

마. 과태료 규정

이 법이 기존의 자율규제와 달리 실효성을 제고하기 위해 둔 제재수단은 과태료이다. 과태료는 공인중개사와 정보통신서비스 제공자로 구분해 볼 수 있다. 공인중개사에 대하여는 개업공인중개사가 중개대상물의 각 사항을 명시할 의무를 위반해 표시·광고한 경우에는 등록관청에 의하여 100만 원 이하의 과태료가 부과되고(제51조제3항제2호의2), 부당한 표시·광고를 한 경우 국토교통부 장관에 의해 500만 원 이하의 과태료가 부과될 수 있다(동 제2항제1호). 정보통신서비스 제공자의 경우, 자료를 제출하지 아니한 경우 500만 원 이하의 과태료가 부과되고(법 제51조제2항제1호의2), 국토교통부 장관의 요청에도 불구하고 필요한 조치를 취하지 아니한 경우에는 500만 원 이하의 과태료를 부과하도록 규정하고 있다(법 제51조제2항제1호의2, 제1호의3). 정보통신서비스 제공자에 대한 촘촘한 의무와 제재 방식을 구성하고 있는데 이는 인터넷 규제에서 행위자가 아닌 플랫폼 사업자를 통한 손쉬운 규제 방식의 일례라고 할 것이다.

3. 제도의 의의와 한계

오늘날 부동산의 거래가 인터넷상 정보를 통하여 이루어지고 있는 현실에서 소비자 보호와 시장의 공정경쟁을 위해 이 제도가 중요한 정책 수단임은 인정하지만 본질적으로 다음과 같은 한계를 가지고 있다.

가. 자율규제의 국가규제 전환의 문제점

기존의 민간 자율규제를 왜 국가 규제로 대체해야 하는지, 양자는 병행할 수 있는 것은 아닌지 등 규제 방법에 대한 근본적인 고민이 필요하다. 허위매물 광고에 대한 자율규제가 다소 실효성의 측면에서 문제가 없었던 것은 아니지만 오랜 기간 시행되어 왔고 상당한 성과를 거두고 있다. 그러나 새로운 국가 규제가 도입됨으로써 그간 시행되어 오던 민간 자율규제는 상당히 위축될 것으로 전망이 된다.

첫째, 국가에 의한 모니터링을 해야 할 필요성을 인정하기 어렵다. 사실 모니터링 자체만으로 본다면 기존의 민간에 의한 자율적 검증 절차는 주체를 제외하고는 변화된 것이 없다. 이 법의 핵심은 각종 의무 부과와 그에 따른 과태료 제재이기 때문에 이 부분만 신설하는 것으로 규제의 실효성은 충분히 제고가 가능한 것이고, 주체의 변경이 특별한 의미를 가지는 것이 아니다.

둘째, 광고 규제의 성격에 따른 국가 규제의 한계 문제이다. 광고 규제는 상업적 표현의 자유를 제한하는 것으로서, 표현의 자유 제한원리에 따른 엄격성, 보충성이 요청된다. ‘모니터링’이라는 용어 자체는 개념의 불명확성으로 표현의 자유 제한 원리에 부합되기 어렵고, 민간 자율규제가 우선적으로 적용되고 국가 규제는 보충적으로 작동하는 원리에도 반한다.⁵허위매물 단속을 위하여 반드시 국가에 의한 모니터링만이 유일한 수단이라고 하기도 어렵고, 법 제18조의3 제1항에 의하면 “… 모니터링 할 수 있다”라고 규정하여 해석상 모니터링을 필수적인 절차로 설계한 것도 아니다. 따라서 현행법 내에서도 법 위반이 의심되는 경우의 수시모니터링 정도만 유지하고 상시적이고 기본적인 모니터링은 자제하고 자율규제에 맡기는 것이 바람직하다. 수시모니터링은 공인중개사법 제47조의2 소정의 부동산거래질서교란행위 신고센터의 신고접수 등을 통해 모니터링의 필요성이 제기되는 경우로 한정해 충분히 운영이 가능하다. 즉 기존의 민간 자율규제를 우선으로 유지하되, 필요한 경우 수시모니터링을 통한 보충적인 모니터링으로 운영하는 것이 민간 자율규제와 국가 규제의 적절한 조화를 이루는 방법이라고 할 것이다.

나. 인터넷 규제방식과 상시적인 모니터링의 위험성

인터넷 규제의 역사에서 인터넷에 대한 상시적이고 체계적인 감시에 대해 시민이나 인터넷 기업이 가지고 있는 두려움은 뿌리가 깊고, 역사적 경험에 따른 것으로써 막연한 것이 아니다. 우리나라는 그동안 불온통신, 게시판 본인 확인제, 불법 통신, 게시물 임시조치 등에 대한 위헌 논란의 역사를 가지고 있다. 인터넷 허위매물 모니터링 제도는 국가의 ‘상시적이고 체계적인’ 감시체계의 성격을 가진 것으로 다른 법에서는 쉽게 찾아보기 어렵다. 인터넷 허위매물에 대한 감시는 단지 공인중개사의 광고에 대한 감시로 그치는 것이 아니라, 다른 분야에 대한 강력한 규제의 신호로 작동할 수도 있다. 이 제도가 단순한 부동산 정책이 아닌 인터넷 규제의 새로운 버전이라는 점에서 근본적인 재검토가 필요하다.

1. 한국인터넷자율정책기구에서는 2012년 12월부터 2020년 8월까지 총 43만8705건의 신고를 받아 검증 등을 하였다.(출처: 한국인터넷자율정책기구 [본문으로]
2. 공인중개사법 개정이유(출처; 국가법령정보센터 [본문으로]
3. 황창근, “인터넷 부동산 중개대상물 모니터링법의 문제점”, KISO저널 제36호(2019). [본문으로]
4. 황창근, “인터넷 부동산 중개대상물 모니터링법의 문제점”, KISO저널 제36호(2019). [본문으로]
5. 식품표시광고법에 의하면 식품 표시·광고에 대하여는 자율심의를 우선으로 하고 자율심의기구가 구성되지 못한 경우에만 식품의약품안전청장의 심의를 받도록 하고 있는 것은 보충적 규제의 사례이다(제10조). [본문으로]