허위조작정보와 자율규제 : 균형적 규제의 필요성

1. 서언

허위조작정보(Disinformation) 또는 가짜뉴스(Fake News)에 대한 규제 논의는 선거, 코로나19 감염병 사태 등 사회적 격변기에 증대되는데, 최근 비상계엄과 대통령 탄핵사태를 맞이하여 다시 중요한 이슈가 되고 있다.¹ 허위조작정보, 가짜뉴스, 허위게시물 등 용어가 혼용되고 있는데, 각자는 사용목적상의 차이를 전제로 한다. 다만 특정한 목적하에 허위의 정보를 유포하는 경우에는 그 목적성을 고려하여 허위조작정보라는 용어가 일반적으로 사용되고 있다. 이 글에서는 허위조작정보로 통일하여 사용하기로 한다. 또한 인공지능의 발달로 인한 딥페이크를 이용한 허위정보의 폐해도 심각하게 등장하고 있다.² 허위조작뉴스의 폐해를 방지하기 위한 다양한 대응방안 즉 형벌, 손해배상책임, 언론책임 등 방안 뿐만 아니라, 국가와 사회, 개인, 정보통신서비스 사업자³등 책임주체에 대하여도 다양한 논의가 있어 왔다.⁴ 허위조작정보에 대한 대응방안이 새롭게 입법적으로 논의되기도 하고, 여전히 기존의 법리에 따른 대응이 충분하다는 반론도 강하게 존재하는 것이 현실이다.

기존의 규제논의는 허위조작정보의 발화자를 중심으로 한 민형사상 책임, 언론법상 책임으로 전개되고, 언론법의 관점에서 보더라도 이러한 논지는 변함이 없었다. 그런데 최근의 정보통신기술의 발달로 SNS 등 개인미디어가 전통적 미디어에 필적할 만한 영향력을 행사함에 따라 개인미디어의 플랫폼 역할을 하는 사업자에게 그 책임을 부담시켜야 한다는 논의로 집중되고 있다. 이는 전통적인 언론책임과는 다른 차원의 쟁점이다. 언론이 허위조작정보의 유통과 관련하여 책임을 지는 이유는 ‘언론행위’를 한 주체 즉 표현자(발화자)의 책임을 지는 것이 분명하다. 반면에 정보통신서비스 사업자는 단순히 정보의 매개자의 지위를 가지고 있는 것에 불과하여 정보를 유통한 자의 직접적 책임과는 성질을 달리한다. 우리 판례상 민형사상 방조책임을 구성하는 것이 그런 예이지만 원칙적인 접근이 아님은 물론이다.

이러한 관점에서 최근의 허위조작정보의 대응에서 눈여겨 볼 것은 사업자에게 일정 부분 책임을 부담시키는 입법논의가 강하게 대두되고 있다는 사실이다. 2022년 EU의 디지털서비스법(DSA)이 불법콘텐츠(Illegal Content) 규제에 있어서 온라인플랫폼 등 사업자에게 다양하고 광범위한 의무를 부여하게 되자, 허위조작정보에 대한 규제가 국제적인 입법동향인 것처럼 인식되고 있다. 이에 따라 국내의 다양한 입법논의가 이뤄지고 있는 실정이다. 이 글에서는 이러한 최근의 입법적 흐름의 대강 및 그런 입법흐름이 적절한지 한계를 살펴보고, 그에 따라 자율규제의 가능성을 살펴보고자 한다.

2. 허위조작정보 대응에 대한 최근의 주요 입법 논의

가. 해외 입법례

외국에서 허위조작정보에 대한 별도의 대응방식이 있는지, 있다면 어떤 방식인지 살펴볼 필요가 있다. 최근 우리나라의 입법 움직임은 외국의 입법례에 힘입은 바 크기 때문이다. 허위조작정보에 대한 해외의 대응방식은 표현의 자유에 대한 대응이나 정보화시대의 디지털서비스의 발전 정도 등 국가별 다양한 배경에 따라 천차만별이라고 하겠다. 상대적으로 강력한 국가규제방식을 취하고 있는 나라가 있는 반면, 표현의 자유의 보장 측면에서 국가규제 보다는 사업자의 자율규제를 중시하는 나라도 있다.

최근 가장 주목할 입법례로는 2022년 제정된 EU의 디지털서비스법(DSA)을 들 수 있다. 이 법은 온라인 플랫폼사업자에게 이용자를 보호하기 위하여 불법콘텐츠 유통에 대응하는 광범위한 법적 의무를 부여하고 있다. 동법이 규정하고 있는 사업자의 의무로는 불법콘텐츠의 신고 및 조치의무, 콘텐츠 삭제 또는 정지 등의 조치에 대한 이의제기 절차, 반복적인 불법콘텐츠 게시자에 대한 제재조치, 투명성 보고의무, 온라인 플랫폼의 의무위반시의 집행기관의 제재, 시스템의 위험성평가, 리스크 경감의무, 추천 시스템 투명성 보장, 자율규제 등이 있다. 이 법은 이러한 내용을 사업자의 시장에서의 지위 및 영향력에 따라 사업자를 구분하고(온라인 중개서비스제공자, 호스팅 서비스제공자, 온라인플랫폼) 그 의무를 차별화하는 방식을 채택하고 있다. 전체적으로 보면 불법콘텐츠 규제방식은 우리나라의 정보통신망법상 불법정보 규제체계와 상당히 유사한 것으로 보인다.

이 법에 대하여는 일반적으로 허위조작정보에 대한 사업자의 법적의무가 규정된 것으로 소개되고 있다. 그러나 엄밀히 말하면 허위조작정보에 대한 대응방안이라고 하기는 어렵다. 동법에서는 허위조작정보를 명시적으로 규정한 것은 아니고, ‘불법콘텐츠’에 대한 대응의무를 규정하고 있기 때문이다. 동법에서 정의하는 불법콘텐츠의 개념을 보면 “제품 판매 또는 서비스 제공을 포함한 활동과 관련하여 또는 그 자체로 유럽연합법이나 그 법을 준수하는 회원국의 법을 준수하지 않는 모든 정보를 의미하고 해당 법의 정확한 주제나 성격과 무관하다”라고 정의하고 있는데(제3조(h)), 이는 불법콘텐츠의 범위를 회원국의 법률에 위임하는 방식이라고 할 것이다. 이러한 불법콘텐츠의 정의방식은 우리나라의 정보통신망법이 하나하나의 불법정보를 열거하는 방식을 취하는 입법방식과는 대비된다고 할 것이다.

이와 같이 허위조작정보 자체에 대한 규제방식이 DSA에 규정된 것은 아니기 때문에, 구체적으로 EU의 각 개별국가가 허위조작정보에 대하여 어떤 대응체계를 가지고 있는지 살펴보는 것이 중요하다. 어찌 됐든 EU 차원에서 허위조작정보도 불법콘텐츠로 포함될 수 있고, 그런 경우 사업자에게 상당한 내용의 대응의무가 부여되고 있다는 점이 주목된다고 할 것이다.

유럽의 여러 국가를 보면 나라마다 허위조작정보의 대응방안이 다름을 알 수 있다. 독일은 허위조작정보에 대한 강력한 규제를 시행하는 나라로서, 2018년에 시행된 네트워크집행법에서 소셜 네트워크 사업자에게 허위조작정보가 포함된 불법콘텐츠에 대한 삭제, 차단, 심사 등의 의무를 부과하였다. 허위조작정보 등 불법정보를 형법이 규제하는 방식을 토대로 네트워크집행법이 시행되는 것이 특징이다. 프랑스에서는 2018년 정보조작방지법을 제정하여 허위정보 유통방지를 위한 사업자의 협력의무를 규정하고 있다. 이와 비교하여, 미국에서는 허위조작정보 또는 가짜뉴스에 대한 명확한 규정이나 규제가 존재하지 않는다. 표현의 자유를 최대한 보장하고자 하는 사회적 배경이 작용한 것이라고 할 것이다.⁵

나. 국내의 허위조작정보 규제 입법 논의

허위조작정보 대응에 관하여는 다양한 입법논의가 있지만, 22대 국회에 제출된 법률안 중 정보통신서비스 사업자를 중심으로 주요 사항을 살펴보면 다음과 같다.

(1) 정보통신망법 일부개정안(의안번호 2200352, 김장겸의원 대표발의)

이 법안에서는 허위조작정보를 불법정보의 하나로 포함하고, 정보통신서비스제공자 단체의 허위조작정보 유통방지 자율규제 가이드라인 시행, 사업자의 허위조작정보 유통방지 노력 의무, 삭제 등 임시조치, 허위조작정보 유통방지 책임자 지정, 허위조작정보 처리에 관한 투명성 보고서 제출, 허위조작정보 유통 및 방송통신위원회 명령 미이행에 대한 벌칙, 유통방지책임자 미지정에 대한 과태료 등을 규정하고 있다.

(2) 정보통신망법 일부개정안(의안번호 2203627 조인철의원 대표발의)

허위조작정보를 정보통신망에서 유통하는 것을 금지하는 정보로 포함하고 있다.

(3) 정보통신망법 일부개정안(의안번호 2203370 김미애의원 대표발의)

이 법안은 허위조작정보를 불법정보에 포함하여 정보통신서비스 제공자로 하여금 허위조작정보 유통방지 책임자를 지정토록 하며, 허위조작정보를 고의 또는 중과실로 유통하여 타인에게 손해배상책임을 부과하고, 아울러 허위조작정보를 유통한 자에 대하여 3년 이하의 징역 등의 형벌을 가하는 것을 내용으로 한다.

(4) 소결 : 국내의 입법 분석

이를 분석하면, 첫째 허위조작정보의 개념을 정의하여 규율의 범위를 분명하게 하려고 하고 있다. 둘째 허위조작정보를 기존의 불법정보의 한 유형에 포함하는 형태로 하여 불법정보 규제체계로 대응하려는 방식이다. 셋째 사업자의 의무와 관련해서는, 사업자의 허위조작정보 유통방지 노력 의무, 삭제 등 임시조치, 허위조작정보 유통방지 책임자 지정, 허위조작정보 처리에 관한 투명성 보고서 제출, 벌칙 및 과태료의 행정벌, 손해배상책임 등을 규정하고 있다. 넷째 사업자 단체의 허위조작정보 유통방지 자율규제 가이드라인 시행 등 자율규제 관련사항을 들 수 있다.

3. 허위조작정보 대응 논의의 한계와 자율규제의 대안

가. 허위조작정보 규제방식과 불법정보 규제체계의 유사성

기술한 EU DSA의 불법콘텐츠 규제는 우리나라의 불법정보 규제체계와 매우 유사하고, 우리나라의 각종 입법안도 불법정보 규제체계와 크게 다르지 않다. 즉 정보통신서비스 사업자에 관련된 허위조작정보 규제방식의 핵심은 허위조작정보를 불법정보로 포함하여 규제하겠다는 것으로 일응 이해된다. 그런데 대개 불법정보로 규정된 것은 이미 정보통신서비스 관련법이 아닌 다른 개별법에서 불법정보로 규정된 것을 정보통신망을 통하여 유통하는 것을 규제하겠다는 것이고, 처음으로 규제의 대상으로 삼는 것이 아니다. 즉 불법정보로 규제되기 전에 이미 불법한 정보로 개별법에서 규율되는 것을 전제로 하는 것을 특징으로 한다. EU의 DSA도 불법콘텐츠의 개념 정의를 각국의 불법콘텐츠의 개념에 맡기고 있고, 독일의 네트워크집행법의 불법정보의 개념도 형법상 범죄구성요건이 되는 불법정보를 의미하고 있는 것은 그런 취지이다. 따라서 개별법이 아닌 정보통신서비스 관련법에서 바로 허위조작정보를 불법정보의 체계로 포함하고 규율의 대상으로 삼는 것은 적절하지 않다.

나. 입법목적 또는 보호법익의 모호성

허위조작정보의 규제목적이 무엇이고 또는 무엇을 보호하려는 것인지 분명하지 않다. 기존의 허위사실의 정보의 유통을 방지하기 위한 민법, 언론중재법, 형법의 규제목적은 분명하게 규정되어 있다. 헌재는 이른바 미네르바사건에서 ‘공익을 해할 목적으로 전기통신설비에 의하여 공연히 허위의 통신한 자’를 형사처벌하는 전기통신기본법 제47조제1항에 대하여 죄형법정주의의 명확성원칙을 위반한 것이라고 판단한 바 있다(헌재 2010. 12. 28. 2008헌바157, 2009헌바88병합). 허위조작정보의 개념이 다양하게 정의되지만 결국 허위의 사실을 유통하는 것을 규제하는 것이라고 한다면, 기존의 언론중재법이나 민형사상 규제에 의하여도 충분히 대응이 가능하다는 점을 간과해서는 안된다. 그런 점에서 기존의 허위사실과 달리 허위조작정보를 규제할 입법목적, 보호법익이 분명하게 제시되어야 하고, 단순히 애매모호한 공익 목적의 규제는 헌법상 허용되기 어렵다.

다. 허위조작정보의 개념의 혼란

허위조작정보의 대응에 있어서 최고의 어려움은 개념 정의가 어렵다는 점이다. 최근 개정안에서 제시되는 개념을 보면 “정보통신망을 통하여 일반에게 공개되어 유통되는 정보 중 거짓 또는 왜곡을 통하여 정확한 사실관계를 오인하도록 조작된 정보”(김장겸 대표발의), “정보통신망을 통하여 일반에게 공개되어 유통되는 정보 중 경제적ㆍ정치적 이익 등을 목적으로 거짓 또는 왜곡을 통하여 정확한 사실관계를 오인하도록 조작된 정보”(김미애 대표발의, 조인철 대표발의)가 있다. 양자는 특정한 목적하에서 정보를 조작하였는지의 차이가 있긴 하지만, 여전히 거짓, 왜곡, 오인, 조작 등의 명확하지 않은 개념을 사용하고 있어서 혼란이 발생됨은 차이가 없다. 허위조작정보의 개념이 행정규제는 물론이고 형벌상의 구성요건이 된다는 점에서 여전히 문제가 있다. 개념의 모호성은 이용자의 표현의 자유를 위축시킬 수 있는 것이다.

라. 정보통신서비스 사업자의 법적 책임과 자율규제방식

최근 입법논의의 핵심은 정보통신서비스 사업자에게 허위조작정보의 유통 관련한 책임을 부여하는 내용이라고 할 수 있다. 상당 부분의 논의내용은 불법정보 규제체계, 임시조치 등 우리나라의 정보법제에서 이미 시행되고 있는 제도이다. 그럼에도 불구하고 그 대상을 허위조작정보까지 확대하는 것이 주요 내용이라고 하겠다. 문제는 허위조작정보의 폐해가 있다고 하여 그 규제책임을 사업자에게 부담시키는 것이 적절한지 의문이다. 기본적으로 사업자로서는 해당 정보가 책임 있는 국가기관이 판단하기 전까지는 허위조작정보인지 여부를 알 수 없는 것이고 그 여부 및 유통상의 책임을 부여하는 것은 과도하다고 할 것이다.

이에 따라 사업자의 민형사상 책임, 행정상의 책임을 전제로 하는 사업자의 의무 보다는 사업자의 자율적인 규제활동을 장려할 필요가 있다고 할 것이다. 김장겸의원 대표발의안에서도 사업자 단체의 자율규제 방안이 제시되고 있는 것을 보면 그 가능성을 인정한 것으로 보인다.

이미 한국인터넷자율정책기구(KISO)는 2018년 허위게시물에 관한 게시물 정책으로 허위조작정보에 대한 자율규제를 마련하고 있다.⁶가짜뉴스로 인한 폐해가 증가함에 따라 인터넷공간의 신뢰성을 높이고 공익을 보호하기 위하여 ‘언론보도 형식의 허위게시물 정책’을 신설하여 표현의 자유에 대한 침해를 최소화하도록 하였다. 또한 2020년 코로나19가 유행함에 따라 코로나 관련 허위조작정보가 급증하여 인터넷 공간의 신뢰를 떨어뜨림에 따라 한시적으로 해당 정보를 자율적으로 규제할 필요성 발생하여, 2021. 4. 15. 코로나19 허위조작정보 게시물 제한을 위한 근거를 마련한 바 있다.⁷

4. 결언

최근 허위조작정보에 대한 정보통신서비스 사업자의 대응의무를 내용으로 하는 다양한 입법논의는 이용자 이외에 사업자가 허위조작정보의 유통에 상당한 책임이 있고, 한편으로는 사업자에 의한 규제가 허위조작정보의 폐해를 경감하는데 상당히 유용하다는 것을 전제로 한다. 이러한 전제에서 EU의 DSA가 제정되고, 그에 따라 우리나라에서도 법률안이 제출되고 있다. 그러나 허위조작정보의 개념의 모호성, 허위조작정보와 다른 불법정보와의 차이, 허위조작정보에 대한 개별법의 규제여부 및 정도 등을 종합하여 신중하게 접근할 필요가 있다. 현행 불법정보의 규제체계, 임시조치 등 정보법제가 가지는 다양한 규제체계를 기반으로 하여 필요한 최소한의 입법이 검토되는 것이 바람직하고, 이미 사업자가 시행하고 있는 다양한 자율적인 규제방식과 균형을 갖추도록 하는 것이 필요하다고 할 것이다.

[참고문헌]

황창근, 가짜뉴스에 대처하는 법적 방안, 언론중재 2017 Spring.

방송통신위원회, 가짜뉴스 실태와 대응방안 – OECD 주요 국가 사례를 중심으로-, 연구보고서, 2023. 12.

1. 허위조작정보, 가짜뉴스, 허위게시물 등 용어가 혼용되고 있는데, 각자는 사용목적상의 차이를 전제로 한다. 다만 특정한 목적하에 허위의 정보를 유포하는 경우에는 그 목적성을 고려하여 허위조작정보라는 용어가 일반적으로 사용되고 있다. 이 글에서는 허위조작정보로 통일하여 사용하기로 한다. [본문으로]
2. 딥페이크를 통한 허위영상물의 규제는 성폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법을 개정함으로써 이루어졌다(2024. 10. 16. 및 2024. 12. 20.) [본문으로]
3. 정보통신서비스를 하는 사업자의 개념은 정보통신망법상 정보통신서비스 제공자, 전기통신사업법상 전기통신사업자 또는 EU법에서의 온라인플랫폼 등 다양하게 표현된다. 이 글에서는 정보통신서비스 사업자 또는 사업자라는 명칭을 사용하기로 한다. [본문으로]
4. 황창근, 가짜뉴스에 대처하는 법적 방안, 언론중재 2017 Spring. 참조. [본문으로]
5. 외국의 입법례에 대하여는 방송통신위원회, 가짜뉴스 실태와 대응방안 – OECD 주요 국가 사례를 중심으로-, 연구보고서, 2023. 12. 참조. [본문으로]
6. 한국인터넷자율정책기구, 정책규정 제33조 제34조. [본문으로]
7. 한국인터넷자율정책기구, 코로나19 허위조작정보에 관한 특별정책 [본문으로]