가상통화 거래에 관한 최근 규제 이슈와 해외 사례

1. 2017년 12월 비트코인 미국 시카고 선물 및 옵션거래소 상장

2017년 12월 10일 시카고 옵션 거래소(CBOE, Chicago Board Options Exchange)는 비트코인 선물 거래를 시작하였고, 같은 달 18일 세계 최대 선물 거래소인 시카고 상품거래소(CME, Chicago Mercantile Exchange)도 비트코인 선물을 상장했다. 두 거래소의 차이는 비트코인 계약 단위에 있을 뿐, 모두 비트코인 선물을 취급한다는 점에서는 동일하다.¹

사람들이 위 두 거래소에서의 비트코인 선물 거래에 관심을 갖는 것은 향후 가상통화(Virtual Currency)를 대표하는 비트코인이 제도권 내로 진입하는 것을 의미하기 때문이다. 물론 두 거래소 모두 비트코인에 대한 거래의 위험성을 고려하여 선물거래에 대한 투자금을 44%(CBOE), 47%(CME)로 잡았으나,² 이러한 점보다는 제도권 진입이라는 점에 초점이 맞추어 지고 있는 것은 사실이다.

2. 2017년 한국 가상통화에 대한 정부 규제 대응

한국 정부는 2017년 9월 4일 관계부처 합동회의를 거쳐 가상통화 거래에 대한 투기 위험성, 익명성을 악용한 불법거래에의 악용 우려, 가상통화 취급업자의 개인정보 미흡 등을 이유로 (i) 가상통화 취급업자의 이용자 본인확인 등 거래투명성 강화, (ii) 가상통화를 활용한 해외송금시 거래투명성 확보, (iii) 가상통화 취급업자의 자금세탁방지 의무부과 추진, (iv) 가상통화 취급업자의 자율규제 마련 권고, (v) 유사수신행위에 대한 처벌 강화, (vi) 가상통화의 거래질서 확립을 위한 제도 정비라는 정책 목표를 발표하였고,³

 같은 달 9. 29. 관계부처 합동 TF 회의를 거쳐, 향후 진행되는 정부의 입법조치들이 가상통화 거래를 제도화하는 것이 결코 아니며, 가상통화 거래업을 유사수신의 영역에 포함하되, 철저히 통제하면서 대응조치를 실행하겠다는 점을 전제로, (i) 증권형 뿐만 아니라, 코인형 방식의 ICO(Initial Coin Offering) 등 모든 형태의 ICO를 금지하고, (ii) 소비자가 가상통화 취급업자로부터 매매자금 또는 가상통화를 빌려 매매하는 등 사실상 신용공여행위가 이루어지지 못 하도록 대부업법 등을 통해 엄정 제재하겠다는 방침을 발표하였다.⁴

이후 2017년 12월 13일, 국무조정실장 주재 관계부처 차관회의를 거쳐, (i) 가상통화를 이용한 다단계·유사수신 방식의 가상통화 투자금 모집 등 엄정대처, (ii) 가상통화 거래소 개인정보 유출사건 등에 대하여 엄정대처 및 해킹·개인정보 유출사고 예방을 위한 거래소 점검 및 일정규모 이상의 거래소에 대한 정보보호관리체계(ISMS, Information Security Management System) 인증 의무화, (iii) 가상통화 거래를 위한 본인인증 강화 및 미성년자, 비거주자 계좌개설 및 거래 금지 추진, (iv) 투자자보호, 거래투명성 확보를 위하여 고객자산의 별도예치, 설명의무 이행, 이용자 실명확인, 암호키 분산보관, 가상통화 매도매수 호가·주문량 공개 등 의무화 추진 등의 정책 방향을 새로이 제시했다.⁵

3. 가상통화 거래에 관한 한국 규제 대응 방안에 대한 검토

가. 정부정책 기조의 변화

관계부처 합동회의 등을 통해 발표된 정책들 중 가상통화 거래에 관한 정책 기조를 살펴보면, 2017년 9월 29일 발표 당시에는 가상통화 거래업을 유사수신의 영역에 포함시켜 사실상 통제하겠다는 취지가 주를 이루었으나, ((보도자료 등에 따르면, 정부는 가상통화 거래업을 유사수신행위 등에 포함시키고, 그에 대한 위법행위를 금지하겠다고 밝혀, 가상통화 거래업 자체가 유사수신행위 등으로 금지되는지 여부에 관하여 명확하게 밝히고 있지 않다. 그러나 유사수신규제법에 의하면, 원칙적으로 유사수신행위는 금지되는바, 정부의 2017년 9월 29일 발표는 가상통화 거래업을 원칙적으로 금지하겠다는 것으로 이해된다.)) 이후 2017년 12월 13일 발표에서는 가상통화 거래업을 전면 금지시키기는 어려운 점을 고려하여 유사수신행위로 보되, 투자자보호 및 거래투명성 확보를 위한 조치들을 취하는 경우 가상통화 거래업을 용인하는 것으로 정책 주안점이 미묘하게 변경되었다.

나. 가상통화 거래업이 유사수신의 범위에 포함될 수 있는지

2017년 9월 29일 관계부처 합동 TF 회의 당시, 정부에서는 가상통화 거래를 유사수신의 영역에 포함시키도록 하겠다고 밝히면서, 그 구체적인 방안으로 「유사수신행위의 규제에 관한 법률」(이하 “유사수신규제법”)을 개정하여 유사수신행위 중의 하나로 “거래상대방으로 하여금 교환의 매개 또는 가치의 저장수단으로 인식되도록 하는 것으로서 전자적 방법으로 이전가능한 증표를 발행·보관·관리·취득·교환·매매·알선 또는 중개하는 영업행위”(예시)를 포함시키겠다는 입장을 밝힌 바 있다.

그런데, 가상통화 거래 자체를 유사수신행위에 포함시키는 것이 유사수신규제법의 취지에 부합하는지 문제될 수 있다. 유사수신규제법 제2조에 따른 유사수신행위는 ‘장래’에 출자금 또는 이를 초과한 금액을 지급할 것을 약정하고, 불특정다수인으로부터 자금을 조달하는 행위를 의미하며, 유사수신규제법의 입법취지는 “관계 법령에 의한 허가나 인가를 받지 않고 불특정 다수인으로부터 출자금 등의 명목으로 자금을 조달하는 행위를 규제하여 선량한 거래자를 보호하고 건전한 금융질서를 확립하려는 데에 있다”고 해석되고 있는데(대법원 2006. 5. 26. 선고 2006도1614 판결 등), 정부가 제시하고 있는 가상통화 거래업에 관한 정의 규정이 다른 유사수신행위 정의 규정들과 비교하였을 때, 가상통화 거래의 경우에는 출자금등 명목의 금원과 그 초과액을 지급한다는 약정이 전혀 없다는 점에서 유사성이 없을 뿐만 아니라, 유사수신규제법의 입법 취지는 “불특정 다수인으로부터 출자금 등의 명목으로 자금을 조달하는 행위”를 규제하기 위함이나, 가상통화 거래업은 거래소가 불특정다수인으로부터 자금을 조달하는 목적이 아니고, 가상통화 거래를 위한 자금을 정산하기 위한 목적으로 이용자들로부터 금전을 지급받는다는 점에서 가상통화 거래업을 유사수신행위로 규제하는 것이 유사수신규제법의 입법 취지에도 부합하지 않는다고 판단된다.

다. 가상통화 거래업을 유사수신행위로 금지하는 정책 목적이 정당한지 여부

사실 근본적인 고민이 필요한 사항은 2017년 9월 29일 발표된 정부 정책과 같이 ‘가상통화 거래업’ 자체를 유사수신행위로 보아, 이를 원칙적으로 금지하는 방안을 발표하면서, 그 허용 요건을 명확하게 설명하지 않는 정책 방향 설정 및 발표가 타당한지 여부일 것이다. 즉, 2017년 12월 13일 관계부처 차관회의를 통하여 일정한 요건을 갖춘 경우에 가상통화 거래업을 허용하겠다는 입장에 무게를 실으면서, 정부의 정책 기조를 미묘하게 변경한 것은 사실이나, 정부대책을 수립 및 발표하면서 가상통화 거래업을 유사수신행위로 보아 통제하겠다는 정책 기조를 먼저 발표한 이후, 이를 미묘하게 변경하는 것이 적절한 정부 규제 정책의 방식인지에 대해서는 숙고가 필요하다고 생각된다.

이러한 의문은 규제 정책 수립에 있어서 (i) 일관성과 통일성이 필요하고, (ii) 규제에서의 합리성(과잉금지의 원칙)이 담보되어야 한다는 원칙에 기인한다.⁶ 정부의 규제 정책은 그 기준의 설정이나 집행의 전과정에서 일관성을 유지하여야 하는데, 이는 규제정책의 내용이 서로 모순되거나 하나의 규제가 지속성이 없으면, 피규제자의 법적 안정성을 해치고, 시장의 일관성을 담보할 수 없기 때문이다. 2017. 12. 13. 발표된 정부정책에 따라 일정한 요건을 갖춘 경우 가상통화 거래업을 허용하는 방안은 다른 규제에서도 흔히 사용되는 방식이므로, 무허가 가상통화 거래업자를 유사수신행위로 처벌한다는 입장이 온당하지 못한 면이 있다고 하더라도, 그 규제 방식 자체가 특별히 문제가 되지는 않을 것으로 생각된다.⁷ 그러나 그 정책 입안 과정에서 가상통화 거래업에 대한 원칙적 금지 입장만을 먼저 발표하고 추후 그 허용요건을 발표하는 방식이 규제 정책 수립에 있어서의 일관성 및 통일성 원칙에 부합하는지 고민이 필요하다고 생각된다.

두 번째는 규제에서의 합리성 문제이다. 가상통화 거래 자체는 일반적인 자유권에 따라 보장되어야 하는 기본권이라고 생각된다. 다만, 일반적인 자유권에 근거하여 영업의 자유 등이 보장된다고 하더라도 가상통화에 대한 투기적 행태들이 집중되는 경우 중·장기적으로 경제의 안정성이 해쳐질 수 있고, 가상통화 거래소들이 고객 보호를 위한 안전장치 마련에 미흡하여 이용자들에게 피해가 발생하고 있다면, 이를 규제할 필요성은 인정된다고 생각된다. 그러나 규제의 필요성이 인정된다고 하더라도 최소침해의 원칙에 따라 우선적으로 “원칙적 허용, 예외적 금지”라는 방식이 고려되고, 그 방식이 적합하지 않는 경우 “원칙적 금지, 예외적 허용”이라는 정책 방향이 고려되어야 하며, 원칙적 금지, 예외적 허용 방식을 취하기로 결정을 하더라도 그 예외적 허용을 위한 요건에 대한 기준이 고려되어야 하는바, 예외 요건에 대한 판단 없이 거래 자체를 통제하겠다는 입장을 정부 규제 정책의 우선 순위로 삼았다는 점에서 규제에서의 합리성(특히 최소침해의 원칙)에 대한 고려 없이, 후견자적인 관점에서 정부 규제를 입안한 것으로 생각되는바, 이러한 정책 입안 방식은 규제 정책의 근본적인 원리에 배치되는 것이 아닌가 판단된다.

4. 맺으며

세계적으로 많은 경제학자들이 가상통화 자체에 대해 버블이라고 주장하고 있고, 현재 한국 내에서 가상통화 거래로 인한 부작용들이 드러나고 있는바, 경제의 안정성 확보 및 투자자 보호 등을 위하여 가상통화 또는 그 거래에 관하여 규제를 하여야 한다는 정부 정책의 입장에 대해 동의를 할 수는 있다고 생각된다. 그러나 미국이나 캐나다 등에서 자금세탁방지 의무 등을 부과하는 방식으로 그 규제를 시작하는 데에는 규제 정책 수립의 원칙을 준수하기 위함일 것이다. 우리 또한 가상통화 거래에 대한 규제 정책을 수립함에 있어서 정부가 준수하여야 할 규제 수립의 원칙이 무엇인지 생각해 볼 때인 것 같다.

1. 머니투데이(2017. 12. 18.), 비트코인, 세계 최대 선물거래소 데뷔…가격 변동성 고조, http://news.mt.co.kr/mtview.php?no=2017121811471096199; 전자신문(2017. 12. 18.), 비트코인 ‘세계 최대 선물거래소’ CME 거래 시작, http://www.etnews.com/20171218000073; 뉴스1(2017. 12. 19.), 비트코인 선물 CME 성공적 데뷔, 제도권에 더 다가서, http://news1.kr/articles/?3183814 [본문으로]
2. BloombergMarket(2017. 12. 18.), Bitcoin Takes Bigger Wall Street Stage With Smooth CME Debut, https://www.bloomberg.com/news/articles/2017-12-17/bitcoin-heads-to-bigger-wall-street-stage-as-cme-debuts-futures [본문으로]
3. 관계기관 합동 자료 중 별첨 1, 가상통화(Virtual currency) 현황 및 대응방향, 2017. 9. [본문으로]
4. 금융위원회 보도참고자료, 기관별 추진현황 점검을 위한 「가상통화 관계기관 합동TF」 개최, 2017. 9. 29. [본문으로]
5. 국무조정실 보도자료, 정부, 가상통화 관련 긴급 대책 수립, 2017. 12. 13. [본문으로]
6. 이원우(2010), 「경제규제법론」, 홍문사, 166~168쪽 참조. [본문으로]
7. 가상통화 거래업을 행정법상 특허의 방식이 아닌 허가 또는 등록의 형태로 운영한다면, 법적 논란은 줄어들 것으로 생각된다. [본문으로]