한국 인터넷 내용규제와 행정심의의 흐름

1. 피씨통신과 정보통신윤리위원회

세계적으로 인터넷이 대중적으로 보급되기 시작한 것은 미국에서 처음 시작된 인터넷의 상업화 조치가 그 시발점이 된다. 미국과학재단(NSF)이 그때까지의 인터넷 백본이었던 NSFNET에 대한 공적기금지원을 중단한 것이 1995년 4월이었다. 하지만 실제로 인터넷의 상업화는 미국에서는 좀 더 일찍부터 시작되고 있었는데 이미 1988년에 세계 최초의 인터넷 상업메일인 MCI Mail이 NSFNET 접속이 허용되었으며 그 시기로부터 완전한 인터넷백본의 민영화가 이루어지기 전에 Compuserve 등을 통해 인터넷메일을 중심으로 상업적인 활용이 이루어지고 있었기 때문이었다.

우리나라에서는 인터넷이 일반에게 보급된 것도 1994년 6월에 한국통신의 코넷서비스가 그 효시였고, 웹브라우징을 할 수 있는 SLIP/PPP서비스는 아이네트가 그때 처음으로 시작했다. 그러니까 1995년이라는 시점은 아직 우리에게는 인터넷보다는 피씨통신이 훨씬 더 익숙할 때였지만 그때 이미 오늘까지 우리에게 익숙한 통신내용규제의 틀이라 할 수 있는 행정규제의 틀이 시작되었다.

그때까지 우리 통신규제의 가장 근본적인 규칙은 통신내용이 “공공의 안녕질서와 미풍양속을 해하는 것”을 “불온통신”이라 하여 금지하는 것이었는데 그러한 통신내용에 대해서는 체신부시절이었던 1989년말부터 이미 장관이 통신사업자에게 해당 정보의 취급을 거부, 정지,제한할 수 있도록 하고 있었다. 95년에는 여기에 더하여 그러한 내용규제를 담당할 최초의 기구인 “정보통신윤리위원회”를 두어 이 위원회가 이미 장관에게 부여된 정보의 취급제한권을 실제로 행사할 수 있도록 사전에 문제가 되는 정보를 심의하도록 했는데 이때 이미 오늘 방송통신심의위원회에게 부여된 것과 거의 동일한 “심의 및 시정요구” 권한이 이 위원회에 법적으로 부여되었다.

그러니까 우리의 인터넷 초창기부터 이미 통신내용에 대한 규제의 실질적 형태는 정보통신윤리위원회의 심의와 정보통신부 장관의 행정명령에 의해 소위 “공서양속”을 해하는 것-그때는 공공의 안녕질서와 미풍양속을 그렇게 약칭으로 불렀다-에 해당하는 통신내용을 삭제하도록 하는 내용규제가 실시된 셈이다. 하지만 적어도 이 시기에는 여기서 “공서양속”을 해하는 내용이 무엇인지 그 기준이 그렇게 명백한 것은 아니었다. 다만 그때에도 형법에서 금지하고 있는 “음화 반포 등”을 전기통신기본법에서는 그 대상범위를 좀 더 확장하여 “음란한 부호·문언·음향 또는 영상을 반포·판매 또는 임대하거나 공연히 전시”하는 것을 금지하고 있었다. 그래서 사실 1999년에 오늘 인터넷 내용규제의 기본적인 내용이 처음으로 제시되는 정보통신망법 개정안이 제시되기 전까지 거의 모든 인터넷 내용규제에 대한 논란은 음란물의 삭제에 대한 논란이 주를 이루고 있었다.

2. 초고속인터넷과 청소년보호위원회의 사이트 차단대책

1995년에 만들어진 정보통신윤리위원회를 중심으로 한 통신심의제도는 앞에서도 설명했듯이 인터넷이 아닌 피씨통신을 기본배경으로 하고 있는 내용규제 제도였다. 그런데 90년대 후반에는 일반 통신이용자들의 인터넷 이용환경이 ADSL이나 케이블모뎀을 이용한 초고속인터넷서비스로 바뀌면서 통신내용에 대한 사회적 관심도 점차로 높아지기 시작했다. 사회적으로는 피씨방을 통한 온라인게임이 급속도로 확산되었으며, 기업들이 홈페이지를 경쟁적으로 제작하기 시작했고, 피씨통신 이용자는 급격하게 인터넷서비스로 전환되기 시작했으며 1999년 7월에는 최초의 인터넷 포털인 다음서비스가 시작되었다. 다음은 1997년 웹메일서비스인 한메일넷으로 시작하여 불과 1년여만에 가입자 1백만을 넘겼다. 실제로 인터넷이 상용서비스로 제공되기 시작한 지 5년이 경과한 99년에는 이미 국내 인터넷이용자의 숫자가 5백만을 넘어서고 있었다.

초고속인터넷서비스로 이용자의 인터넷이용환경이 바뀌기 시작했다는 것은 그 이전까지 접속속도 때문에 사용하는 데 상당한 부담이 있었던 그래픽이미지를 본격적으로 사용할 수 있게 되었다는 말이고, 이와 함께 그 이전에는 주로 텍스트 중심으로 내용의 유해성을 논의하던 단계에서 웹사이트에 게시되는 그래픽 위주의 음란물이 주된 논의의 중심이 되었다.

인터넷 내용규제와 관련해서는 정보통신윤리위원회와는 별도로 청소년보호위원회가 주로 문제를 제기하였는데 1999년 말경에는 청소년보호위원회(강지원 위원장)는 아예 해외의 포르노사이트에 대한 DB를 두 위원회와 그 외의 시민감시단체들이 함께 구축하고 국내 인터넷접속사업자들의 국제인터넷 접속관문에서 이들 사이트를 차단하도록 하자는 입장을 공식으로 정하고 이를 정통부장관에게 요구하여 인터넷접속사업자(ISP)들이 직접 차단하도록 하겠다는 소위 “인터넷포르노물차단대책”을 세우게 된다.

당시는 대부분의 인터넷 사이트는 독립된 서버위에서 별개의 사이트로 운영되는 경우가 많아 오늘처럼 인터넷포털업체가 상당부분의 인터넷 콘텐츠의 주된 제공사이트가 아니었고, 통신사인 인터넷접속사업자들도 자신들은 단순히 인터넷접속만을 제공할 뿐 어떤 웹사이트의 내용에 관여할 처지가 아니었기 때문에 당시로서는 이처럼 ISP들이 필터링을 통하여 내용규제를 한다는 발상 자체가 전혀 낯선 것이었다.

당시 이 논란과정에서 시민사회단체들(진보넷, 서울YMCA, 피스넷 등)은 청소년보호위원회의 대책에 대하여 자율규제를 제안했고, 구체적인 방안으로 불법음란물 규정에 대한 사회적 공론화, 민관협력의 고발창구 개설운영, 검색서비스의 음란물 필터링서비스 제공을 건의하되 사업자 자율, 투명한 운영과 소비자선택 보장, 공공기관의 필터링서비스 이용 또한 기관별 자율적 결정에 따르게 할 것, 청소년단체의 자율규제 모니터, 가정단위 자율적 차단소프트웨어 사용선택 권장 등을 제안했다.

3. 불온통신에서 불법통신 행정규제로

하지만 이러한 논의가 더 진전되기도 전 2000년에 정보통신부는 “정보통신망 이용촉진등에 관한 법률개정안”에 대한 전면적인 개정안을 내놓으면서 본격적인 인터넷 콘텐츠에?대한 전면적인 행정적 내용규제 시도를 꾀하게 된다. 당시 국회에 제출된 법안은 원래 35개 조항으로 되어 있던 것을 91개 조항으로 확장한 법안으로서 사실상 새로운 입법안이나 다름이 없었다. 당시 법안은 인터넷 내용규제 이외에도 개인정보보호나 훗날 인터넷주소자원법의 근간이 되는 인터넷주소체계에 대한 규제조항들을 모두 담고 있었으나 당시에는 주로 내용등급제만이 주된 논란의 대상이 되어 이 부분에 대해서만 법개정이 보류되었다.

당시에 논란이 되었던 정보통신윤리위원회 주도의 내용등급제는 해외 일각에서 제시되었던 자율등급제를 모방한 것이었는데 등급의 기준을 정보통신윤리위원회가 의무적으로 수립하고 이러한 등급표시를 정보통신사업자나 관련 단체가 하도록 권장하며, 학교 도서관 등 청소년이 주로 이용하는 기관이나 시설에서는 그러한 등급을 인식하여 특정 정보에 대한 접근을제한하는 소프트웨어를 의무적으로 설치하도록 하겠다는 것이었다.

하지만 실제로 당시 법안에서 훨씬 더 중요했던 요소들은 2년 후 정보통신망법의 불법정보 관련 규정으로 구체화되는 내용들과 정보통신서비스제공자의 책임을 규정했던 조항이었다. 물론 다행스럽게도 이들 조항들은 시민사회단체들의 격렬한 반대 속에 모두 법개정안에서 제외되었다. 오늘 방송통신심의위원회의 내용규제의 기준이 되고 있는 정보통신망법의44조의 7 소위 불법정보에 대한 규정은, 2002년 진보넷과 함께 김기중 변호사가 소송 끝에 얻어냈던 전기통신사업법 제53조(불온통신)의 위헌판결 직후 정통부가 다시 “불법정보”에 대한 금지조항으로 바꿔서 내놓은 것인데 원래 이 조항은 2000년 추진됐던 법안의 불법정보 목록 중 사이버음란물과 함께 사이버명예훼손, 사이버스토킹, 사행행위 네 가지가 들어있었다. 당시 법안에서 제시한 유통금지정보 목록에는 이 네 가지 외에도 전
기통신기본법에 포함되어 미네르바 사건당시 위헌판결을 받았던 소위 허위통신조항에 해당하는 내용인 허위정보유통이 들어 있었고, 윤락행위알선, 음행을 매개하는 내용의 정보를 유통하는 행위도 들어있었다. 또한 명의도용에 관한 조항도 두 가지나 있었는데 통신서비스를 이용할 때 타인명의를 사용하거나 이용계약 체결 시 타인명의를 사용하는 것도 모두 금지행위에 포함되어 있었다. 아마도 정통부는 차명이용이 큰 문제라고 보았던 모양인데 그래서 그런지 당시담당과장은 이후 2007년 1월에 제정되는 인터넷실명제도 직접 추진하게 된다.

지난 2007년 초에 현 정부가 들어서면서 정보통신서비스제공자에게 모니터링을 의무화하려는 시도가 있었는데 2000년 정보통신망법 개정안은 그 정도까지는 아니지만 사업자가 타인이 올려놓은 정보라 할지라도 그러한 정보가 있다는 사실을 인지했고, 그것의 유통을 제한하는 것이 기술적으로 가능할 경우는 사업자가 책임을 져야한다는 조항을 포함하고 있었다. 이 조항 역시 당시에는 통과되지 못했지만 이 내용은 사실상 2007년 초 실명제와 함께 개정된 정보통신망법에서 사업자의 의무적 임시조치와 임의적 임시조치로 이어졌다고 할 수 있을 것이다.

이러한 흐름에서 본다면 실제로 우리의 인터넷 이용환경에서 실질적인 자율규제가 나타날 수 있었던 최초이자 거의 유일했던 기회는 2000년 정보통신망법 개정안-그때는 “통신질서 확립법안”이라고 불렀다-에 대한 사회적 논란이 벌어졌을 때부터 2002년 전기통신사업법 제53조(불온통신)의 위헌판결이 내려졌을 무렵까지였다. 이 헌재의 판결이 중요한 것은 이 판결이 미국에서 통신품위법(CDA)에 대한 위헌판결의 근거로 삼았던 매체별 특성에 따른 구별을 수용하여 당시로서는 처음으로 인터넷에서의 내용규제를 방송매체와는 다른 “표현촉진적인 매체”로서 “진입장벽이 낮고, 표현의 쌍방향이 보장되며, 그 이용에 적극적이고 계획적인 행동이 필요하다는 특징”을 지니기 때문에 특별한 경우가 아닌 한 “유해성에 대한 막연한 의심이나 유해의 가능성만으로 표현물의 내용을 광범위하게 규제하는 것은 표현의 자유와 조화될 수 없다”고 지적함으로써 인터넷의 매체특성 때문에 과도한 규제가 표현의 자유를 침해할 수 있다고 경고한 데에 있다. 당시 이 판결은 해당 법 조항에 근거를 두고 있었던 정보통신윤리위원회를 통한 행정규제를 근본적으로 뒤흔드는 것으로서 이 판결에 따르면 규제의 범위는 “그 자체로서 불법성이 뚜렷하고 사회적 유해성이 명백한 표현물”로 극히 한정되어야 했기 때문이었다. 실제로 헌재 판결은 구체적으로 그러한 대상범위를 “예컨대 아동포르노, 국가기밀누설, 명예훼손, 저작권 침해와 같은 경우”라고 예시하기까지 하였다.

사실 아동포르노는 이미 형법의 음란물에 해당되는 것이었고, 명예훼손이나 저작권침해는 이미 형법이나 저작권법에서 규율되는 것이니만큼 이러한 예시 자체는 큰 의미는 없었고,?판결 자체는 행정자의적 규제는 문제가 있다는 것을 지적한 것이었지만, 당시 정통부는 오히려 이러한 예시를 근거로 하여 내용규제의 범위를 기존의 음란물에서 2000년 법개정안에서 제시했던 목록들을 포함하여 그 목록을 더욱 확장하는 형식의 법개정안을 법원판결 후불과 6개월 만에 국회에서 통과시킨다. 그리고 그에 따라 자율규제의 가능성은 다시 사라진셈이었다. 물론 행정규제에 의한 내용규제가 이루어지는 속에서도 업계나 민간에 의한 자율규제가 원천적으로 불가능한 것은 아니다. 그러나 원래 민간 자율규제의 경우 대체로 규제의 대상과 범위는 포괄적이기 보다는 극도로 제한되는 것이 보통이고 자율규제의 단위는 보통 제한된 범위의 커뮤니티가 되는 것이 상례이다. 우리는 90년대 말에서야 비로소 피씨통신이 아닌 인터넷에서의 커뮤니티가 조성되기 시작하였고 내용규제에 있어서도 주로 음란물을 중심으로 하여 인터넷 도편추방과 같은 자율규제 움직임이 나타나기 시작하였다. 그러나 이러한 자율적인 움직임이 채 뿌리를 내리기도 전에 정부의 행정규제는 너무나 빠른 속도로 도입되었고 규제의 대상범위도 빠르게 확장되었기 때문에 사실상 자율규제적인 노력은 행정규제를 뒷받침하는, 즉 방송통신심의위원회에 문제 콘텐츠를 모니터하여 고발하는 소극적인 역할범위를 넘어서지 못하게 되었다.

이것은 2007년 정보통신망법에 인터넷실명제 조항이 들어갔을 때 이와 함께 입법된 정보통신사업자의 임의의 임시조치제도의 경우에도 마찬가지라고 할 수 있다. 이 임의의 임시조치 제도는 사실 통신사업자의 자율규제를 뒷받침할 수 있는 근거조항이 될 수 있지만 한편으로는 차단조치를 취했거나 취하지 못한 콘텐츠에 대해서 사업자의 면책이 분명하게 규정되어있지 않았으므로 사업자는 소극적으로 대응하는 것이 상책이었고 다른 한편으로는 이미 행정심의의 범위가 불법정보 목록에서처럼 광범위하게 확대되어 있으므로 사업자는 수동적으로 대응하는 것이 가장 안전하고 합리적이었던 셈이다.

4. 방송통신융합기구설립과 행정심의의 확대와 강화

통신심의제도가 다시 한 번 대대적인 정비의 계기를 맞는 것은 17대 국회 말 정보통신부와 방송통신위원회가 방송통신융합을 계기로 기구를 통합하고, 내용규제의 독립성을 위해 방송과 통신의 내용규제를 관장하는 방송통신심의위원회를 별도로 구성할 때였다. 사실 두 규제기구의 통합의 명분이었던 융합환경을 고려한다면 융합기술과 융합서비스로 인해 정보채널이 다원화되는 상황에서는 방송이든 통신이든 내용규제는 전체적으로 완화의 방향으로 나아가는 것이 자연스러운 흐름이었다. 그러나 당시 기구의 통합과정에서는 그러한 정책방향에 대한 공감대가 제대로 형성되지 못했고 사실상 두 규제기구의 힘겨루기 양상으로 진행되고 독임제적 요소가 가미되어 통신규제쪽이 우세해진 것으로 간주된 방송통신위원회에 비하여 내용규제기구인 방송통신심의위원회는 방송위원회쪽의 영역이라는 인식이 지배하였다. 심지어 방통심의위는 입법과정에서 비록 내용심의와 관련된 최종적인 권한을 방송통신위원회가 갖는다 하더라도 내용심의의 독립성을 내세워 실질적으로는 방심위의 내용심의 결정에 기속되어야 한다는 조항을 포함시키기도 했었다. 물론 이러한 무리한 주장은 입법과정에서 결국 제거되고 말았지만, 지금까지도 방통심의위원회가 모든 통신내용심의를 방통위의 행정 명령이 내려질 수 있는 정보통신망법의 불법정보 조항을 근거로 하지 않고 방심위의 시정요구를 규정하고 있는 방통위 설치법 21조 4호를 근거로 하고 있는 이유가 되고 있다.

다른 한편, 융합의 취지와는 상반되게 방통심의위는 통신내용규제의 대상과 범위를 더욱 확장하였다. 대표적으로 방통심의위는 정보통신망법의 불법정보에서 “그 밖에 범죄를 목적으로 하거나 교사 또는 방조하는 내용의 정보”를 무려 50여개의 법률조항으로 확대하는가 하면 이미 2002년 전기통신사업법 위헌판결에서 위헌임이 지적된 내용을 그대로 포함하고 있는 구 정보통신윤리위원회의 통신심의규정을 한 글자도 수정하지 않은 채 지금까지 사용 하고 있다. 더 나아가서 방통심의위는 결국 실패하긴 했지만 몇 차례에 걸쳐서 인터넷 광고를 심의대상에 포함시키려는 시도를 했으며, 급기야는 소셜네트워크서비스에 대해서까지도 심의대상으로 포함시켰다.

방통심의위원회의 초법적인 무리한 시정요구가 수차례 민간자율기구인 KISO 등에 의해 거부되고, 행정권력에 의한 과도한 내용규제에 대한 비판이 높아지면서 방통심의위는 민간자율규제와 행정심의가 병존하는 공동규제모델도 제안하였지만 이것은 사실 본질에 있어 행정심의를 유지하고 행정심의의 범위 안에 민간자율규제를 종속시켜왔던 이제까지의 틀을 벗어나는 것은 전혀 아니었다. 통신내용심의의 근본적인 전환이 여전히 요청되는 이유이다.