온라인 플랫폼 중개거래의 공정화에 관한 법률안 분석

1. 들어가며

2020년 5월 25일, 공정거래위원회는 온라인 플랫폼 사업자의 불공정 행위를 심사하는 데 필요한 지침을 마련하기 위해 태스크포스(Task Force, 이하 TF)를 구성하고 한국경쟁법학회와 함께 올해 TF 운영, 심포지엄 개최, 연구 용역 등 심사지침 마련을 위한 사전준비를 다각도로 추진한 후 이를 토대로 내년까지 ‘온라인 플랫폼 분야 심사지침’을 제정할 계획이라고 밝혔다. 이후 이에 대해 해당 산업 및 언론의 우려가 지적되자 보도자료를 통해 디지털 경제가 활성화되고 있는 상황에서 외국에서도 공정위와 유사하게 투명성·공정성 제고를 기본원칙으로 하는 플랫폼에 관한 법을 제정하였거나 제정할 계획이며 이에 대한 구체적 사례로 EU는 ‘온라인 플랫폼 시장의 공정성 및 투명성 강화를 위한 EU 이사회규칙’을 제정(2019.7.)하여 2020년 7월 시행하였으며, 일본은 ‘특정 디지털 플랫폼의 투명성 및 공정성 향상에 관한 법률’을 2020년 6월 3일 제정했다고 설명했다.¹

2. 공정위의 플랫폼 규제 제정방침의 문제점

가. 자국 시장 보호의 관점 부재

공정위의 플랫폼 규제 제정방침이 산업과 언론의 우려를 자아내는 이유는 공정위가 스스로 자초한 것이다. 공정위는 온라인 플랫폼이 양면 시장을 특성으로 하고 있고 자사 우대, 멀티 호밍 차단, 최혜국 대우 요구 등 부당한 행위를 일삼고 있어 그에 대해 심사지침을 마련하겠다고 설명하고 있다. 그러나, 보도자료를 살펴보면 공정위의 규제대상 플랫폼은 쇼핑몰에 국한돼 있어 앱 마켓, 소셜미디어, 가격 비교, 검색엔진 등 수많은 플랫폼 산업의 일부에 불과할 뿐 아니라, 공정위 보도자료의 어디에도 이러한 플랫폼의 혁신시장형성 기능과 토종 플랫폼이 글로벌 플랫폼으로부터 자국시장을 장악하는 것을 막아주는 댐이자 방파제 역할을 해 주는 기능을 하고 있다는 평가를 찾아볼 수 없다. 우리는 쇼핑몰에 국한한 플랫폼 규제 접근은 자칫 자국 시장 보호라는 큰 방향을 잃고 토종 플랫폼을 옥죄는 규제로 작용해 기울어진 운동장을 심화시킬 것을 우려하는 것이다.

나. EU의 경우

EU는 규제대상의 예시로 아마존(쇼핑몰), 구글 스토어(앱 마켓), 페이스북(소셜 미디어), 스카이스캐너(가격 비교), 구글(검색 엔진 등)을 명확히 들고 있다. 도입한 규제도 불공정 관행 금지(계약의 중단 시 명확한 이유와 이의제기할 기회 부여, 약관 변경 시 최소 15일 이내 통지), 투명성 제고(검색 결과 순위를 결정하는 주요 변수의 공개, 자사 상품이나 서비스에 유리한 혜택 제공 시 그 내용 공개), 분쟁해결 시스템 도입(입점한 중소기업과 분쟁해결 시스템 도입, 중재인 2인 임명, 분쟁해결 시스템 운영 결과의 공개 의무) 등으로 우리 법에는 대부분 도입돼 있거나 투명성과 분쟁해결의 기본적 요소를 담고 있을 뿐이다.

다. 일본의 경우

일본이 말하는 특정 디지털 플랫폼 규제법안은 거대 디지털 플랫폼 사업자로부터 자국 시장을 보호하기 위한 것이다. 일본 정부는 특정 디지털의 플랫폼 예시로 거대 디지털 플랫폼 사업자인 GAFA(구글, 애플, 페이스북, 아마존)을 들면서, 이들이 개인의 방대한 구매 행동 데이터를 바탕으로 압도적인 시장 우위를 창출하고 있어 이들을 규제해야 한다고 목적을 분명히 하고 있다.

공정위가 해외 사례라고 주장하는 EU와 일본 모두 ‘거대 플랫폼’인 미국의 빅테크 회사들로부터 자국 시장을 보호하기 위한 목적으로 제정된 것이다. 결과적으로 규제의 기술혁신 방해 효과는 토종 플랫폼에 오히려 더 큰 역규제로 작용해 빅테크 회사들의 시장 장악을 더욱 촉진하게 됨을 명확하게 인식해야 한다.

“EU 일본 규제방향, 공정한 운동장 조성에 초점“
“글로벌 기업의 자국 시장 장악 방어가 목적”
“공정위, 해외 사례 왜곡… 소상공인 우선 규제는 안돼”

3. 토종 플랫폼은 데이터 주권과 국부를 지키는 댐이자 방파제

글로벌 플랫폼 경제에서 소비자 후생은 토종 플랫폼이 성장해 글로벌 플랫폼과 경쟁할 때 증가된다. 토종 플랫폼은 소비자의 데이터와 국부를 지키는 댐이자 방파제이다. 공정위의 온라인 플랫폼 규제방침은 글로벌 플랫폼을 막아낼 토종 플랫폼의 가치를 인정하고 기술혁신을 위해 최소한 규제를 하는 방향으로 추진돼야 한다.

이에 반해 공정위는 다양한 산업에서 글로벌 플랫폼들이 자국 시장을 장악해 가는 상황을 전체적으로 살펴보고 EU나 일본처럼 기울어진 운동장을 바로 잡으려는 시도는 하지는 않고, 소상공인들이 많이 입점하고 자국 플랫폼이 지배하고 있는 쇼핑몰에 국한해서 규제를 도입하려고 하고 있다. 올바른 접근법이 아니다

4. 결어

공정위는 섣불리 IPTV법을 만들어 넷플릭스와 유튜브에 방송시장을 헌납한 방송통신위원회의 실패를 반면교사로 삼아야 한다. 동 IPTV법은 OTT 플랫폼에 대한 국내 사업자에 대한 역차별로 작용했다.

방통위의 규제는 기술의 진보에 따라 서비스 특성은 지속적으로 변화하는 상황을 내다보지 못하고, 1) 전통적인 방송과 구분되는 융합미디어에 대해서 방송과 동일한 규제를 하는 우를 범했으며, 2) 국내사업자에 대한 중복규제로 역차별이 심화됐고 3) 사업 지원이 없는 과잉규제로 인해 결과적으로 규제의 형평성 문제를 지속적으로 만들었다.

결과적으로 국내 시장은 유튜브, 넷플릭스, 디즈니+ 등의 글로벌 OTT에 의해 점령당하고, 광고 시장에 이어 드라마 영화 시장조차 글로벌 OTT에 의해 점령이 되어 가고 있다. 기술의 진화에 따라 법제도 또한 적합하게 진화해야 하는 현실적인 측면에서 디지털 융합 현상은 전통적인 방송이론에 대한 새로운 접근을 요구하고 있고, 법제도 변화 검토를 시작하는 것은 필연적인 것이다.

글로벌 동영상 OTT 사업자에 대한 실효적 관할권 확보와 기울어진 운동장을 바로잡는, 국내 사업자의 공정한 경쟁환경 조성을 위한 법제도의 정비를 위해 관계자들의 각성이 필요하다.

“정부, 자국 산업 도태시키는 우 반복해선 안 돼”

5. 주요 조문별 평석

제1조(목적) 이 법은 온라인 플랫폼을 매개로 한 중개거래의 투명성을 제고하고, 온라인 플랫폼 중개거래 관계에서의 공정한 거래 질서를 확립하여 온라인 플랫폼 중개서비스업자와 온라인 플랫폼 이용사업자가 대등한 지위에서 상호 보완해나가며 발전할 수 있도록 함으로써 국민경제의 균형 있는 성장 및 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 한다

우리나라가 일본에 이어 세계에서 2번째로 온라인 플랫폼을 매개로 한 중개에 한해 적용되는 특별한 규제를 도입하는 이유에 대해 동의하기 어렵다(EU는 심사지침에 불과). 공정위는 디지털경제로의 전환, 코로나19로 인한 비대면 거래 급증, 네트워크 효과로 인한 시장집중 가속화에 따라 온라인 플랫폼 분야에서 불공정거래가 현실화되고 있어 공정거래와 상생협력의 기반을 마련할 필요가 제기됐다고 주장하고 있으나, 이러한 상황적 요건들은 대형 플랫폼의 성장을 위한 긍정적 요인들이지 경성규제 도입의 필요조건은 아니다.

공정위가 EU와 일본과 달리 본 법안 추진 배경에 있어서 글로벌 플랫폼의 독점적 지배력 강화를 고려한 흔적이 전혀 없는 것도 이 법안의 추진 의도를 의심케 한다.

제3조(적용범위) ① 이 법은 온라인 플랫폼 중개서비스업자의 주된 사무소의 소재지 또는 설립 당시의 준거 법률에 관계없이 국내 온라인 플랫폼 이용사업자와 국내 소비자 간 재화 등의 거래의 개시를 알선하는 온라인 플랫폼 중개서비스업자에 대하여 적용한다. ② 이 법의 규정은 다음 각 호 중 어느 하나에 해당하는 온라인 플랫폼 중개서비스업자에 대하여 적용한다. 1. 직전 사업연도에 자신이 제공하는 온라인 플랫폼 중개서비스 등을 통한 매출액(이하 “매출액”이라 한다)이 100억원 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액 이상인 경우(다만, 직전 사업연도의 사업기간이 1년 미만인 경우에는 그 기간 동안의 매출액을 12개월로 환산한 금액을 기준으로 한다) 2. 직전 사업연도에 자신이 제공하는 온라인 플랫폼 중개서비스를 통해 판매가 이루어진 재화 등의 판매가액 합계액(이하 “중개거래금액”이라 한다)이 1,000억원 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액 이상인 경우(다만, 직전 사업연도의 사업기간이 1년 미만인 경우에는 그 기간 동안의 중개거래금액을 12개월로 환산한 금액을 기준으로 한다) ③ 이 법 제9조 규정은 온라인 플랫폼 중개서비스업자가 온라인 플랫폼 이용사업자에 대하여 거래상 우월적 지위에 있다고 인정되지 아니하는 거래에 대하여는 적용하지 아니한다. ④ 거래상 우월적 지위에 있는지 여부는 다음 각 호의 사항을 종합적으로 고려하여 판단한다. 1. 온라인 플랫폼 시장의 구조 2. 소비자 및 온라인 플랫폼 이용사업자의 온라인 플랫폼 이용 양태 및 이용 집중도 3. 온라인 플랫폼 중개서비스업자와 온라인 플랫폼 이용사업자 사이의 사업능력의 격차 4. 온라인 플랫폼 이용사업자의 온라인 플랫폼 중개서비스에 대한 거래의존도 5. 중개의 대상이 되는 재화 등의 특성 6. 그 밖에 온라인 플랫폼 중개거래와 관련하여 대통령령으로 정하는 사항 ⑤ 제4항에 의한 온라인 플랫폼 중개거래에 있어 온라인 플랫폼 중개서비스업자의 거래상 우월적 지위 여부를 판단하기 위한 기준은 공정거래위원회가 정하여 이를 고시할 수 있다.

제3조 제1항에 글로벌 플랫폼도 규제대상에 넣는다는 입장을 표명하기 위해 소재지와 상관없이 이 법안이 적용된다고 명시하고 있으나 과거 우리 정부, 특히 공정위의 행태를 보면 이를 믿기 어렵다. 공정위는 약관규제법의 주무 부처임에도 그동안 글로벌 빅테크 기업들의 이용약관이 극도로 이용자에게 불리한 조항을 담고 있음을 방치해 왔다. 우리 이용자들은 이들 기업과 분쟁해결을 위해 미국 등 해당 기업들의 본국 법원에 가서 소송을 내야 하고, 제대로 된 개인정보보호와 민원 해결을 받아 보지도 못하고 있음에도 공정위는 약관규제법에 따른 조사와 시정명령을 내리지 않고 있다. 온라인플랫폼공정화법은 글로벌 빅테크 기업들에게 공정하게 작동한다는 보장이 있다고 보기 어렵다.

적용대상인 기업(제3조 제2항)의 규모가 매출액 100억 원, 판매가액 1,000억 원인 것도 지나치게 작다고 본다. 매출액 100억 원인 기업이 관련 사업자에게 불공정행위를 일삼는 규제대상이라고 본다면 우리 산업에는 특별법을 제정할 산업은 부지기수일 것이다.

거래상 우월한 지위에 있다고 인정되지 않는 거래에 대해 적용을 배제하는 조항도 문제다. 온라인 플랫폼 기업은 공정위가 이에 대한 조사결과를 내놓기 전까지는 법적 지위가 확정되지 않아 이 법의 적용대상인지 알 수 없는 불명확한 상태에 빠지게 된다.

“쇼핑몰, 입점업체에 부담 전가행위 자제해야”
“쇼핑몰-입점업체 분쟁, 자율기구를 통해 해결해야”

제9조(불공정거래행위의 금지) ① 온라인 플랫폼 중개서비스업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 온라인 플랫폼 중개거래에 있어 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위를 하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니 된다. 1. 부당하게 온라인 플랫폼 이용사업자가 구입할 의사가 없는 상품 또는 용역을 구입하도록 강제하는 행위 2. 부당하게 온라인 플랫폼 이용사업자에게 자기를 위하여 금전·물품·용역, 그 밖의 경제상 이익을 제공하도록 강요하는 행위 3. 부당하게 온라인 플랫폼 이용사업자에게 거래과정에서 발생한 손해를 전가하는 행위 4. 제1호 내지 제3호에 해당하는 행위 외의 방법으로 부당하게 온라인 플랫폼 이용사업자에게 불이익이 되도록 거래조건을 설정 또는 변경하거나 그 이행과정에서 불이익을 주는 행위 5. 부당하게 온라인 플랫폼 이용사업자의 경영활동을 간섭하는 행위 ② 제1항 각 호의 규정에 의한 행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정한다.

공정위는 기존 공정거래법상 거래상 지위 남용행위 금지조항(제23조①4호)을 플랫폼 산업의 특성에 맞게 구체화하여 적용한다고 밝히고 있으나 위 법안의 금지행위의 내용을 보면 기존 공정거래법상 불공정거래행위 심사지침과 다를 바 없어 무엇을 위해 이 법안을 마련해야 하는지 근거가 부족하다고 볼 수밖에 없다.

1. 한국경제 외국도 규제 있지만, “한국이 가장 가혹” 지적도, 2020.09.28., https://news.v.daum.net/v/20200928172508507 [본문으로]