온라인 허위‧과장광고 근절을 위한 자율규제의 실효성 강화방안

1. 들어가며

최근 국내 온라인 광고 시장이 4조 4천억 원 규모로 성장한 가운데, 식‧의약품, 건강기능식품, 보험에서 부동산 중개 광고에 이르기까지 허위‧과장광고가 급증하고 있다는 기사를 심심치 않게 접하게 된다. 높은 접근성과 편리성 및 쌍방향 정보 전달의 장점을 지닌 온라인 광고는 방송·신문 등 전통적 광고 매체 보다 저비용‧고효율의 광고로 각광받고 있다. 하지만 온라인의 익명성·비대면성을 바탕으로 각종 허위‧과장 광고가 성행하고, 온라인의 편리한 전달·재생산 과정을 거쳐 허위‧과장의 광고 내용이 확산되고 있다.

한국인터넷광고재단과 입법정책연구원이 2018년 실시한 부동산 중개 광고 모니터링 결과에 따르면, 대표적 온라인 부동산 중개 사이트 4개사의 중개 광고 200건 중, 91건(45.5%)이 허위‧과장 광고인 것으로 확인되었다.¹ 또한 온라인 부동산 중개 사이트 이용자 500명을 대상으로 설문조사에서는 294명(58.8%)이 부동산 중개 사이트에서 허위매물을 경험한 사실이 있는 것으로 나타났다.

이번 조사는 조사원이 현장에 방문하여 광고된 매물이 실제로 존재하는지의 여부와 그것이 광고의 내용과 일치하는지의 여부를 확인하였다는 점에서 허위‧과장광고 실태의 심각성을 파악할 수 있는 신뢰할 만한 자료라 할 수 있는데, 모니터링 대상을 공인중개사가 실제로 매물을 볼 수 있다고 전화 응답한 경우로 한정하여 선정하였음에도 불구하고, 조사원의 방문 시 해당 매물을 보여주지 않은 경우도 57건(28.5%)이나 나타났다.

이렇듯 온라인상 허위‧과장광고가 급증하게 된 원인으로는 사업자 간의 과다경쟁, 공적규제 기관의 소극적 태도, 규제 규정의 위하력 감소, 광고업계의 자정 노력의 부족 및 소비자의 무관심 등이 지적될 수 있다. 아래에서는 온라인 허위‧과장광고의 규제의 가장 효율적인 수단인 자율 규제와 관련하여 그 실효성 강화 방안에 대하여 검토하도록 한다.

2. 온라인광고와 자율규제

온라인 광고란 온라인 매체 즉, 인터넷, 모바일, SNS 등을 활용한 광고로 정의 내릴 수 있다. 허위‧과장광고에 대한 규제는 광고 내용의 진실성에 대한 규제이므로 온라인 광고는 그 개념이나 범위를 어떻게 규정하든 다른 전통적 매체 광고의 내용규제와 마찬가지로 표시광고법과 개별법상의 허위‧과장광고 규제 규정에 따라 규율된다.

광고 규제는 그 방법을 기준으로 자율 규제와 정부규제로 구분할 수 있다. 자율 규제란 민간 또는 산업이 주체가 되는 규제²로, 정부규제와 비교하여 ① 업계 참가자의 전문적 지식을 활용하는 것이 효율적일 수 있고, ② 상황 변화에 대응하여 규제 기준을 수정하는 것이 유연하며, ③ 업계 참가자들은 업계에서 만든 규제 기준을 보다 합리적인 것으로 인식하고 자발적으로 준수할 것이며, ④ 정부의 규제 비용을 절감할 수 있다는 장점을 지닌다.³

반면 자율 규제의 단점으로는 ① 업계 참가자들이 전문적 지식을 공공의 이익(benefit of the public)이 아닌 산업 이익(industry’s profits)을 극대화하기 위하여 활용할 가능성이 높고, ② 규제를 업계에 맡기는 경우에 업계가 규제의 목표(regulatory goals)를 업계의 사업의 목표(business goals)로 전복시킬 가능성이 있고, ③ 자율규제기구는 정부기관보다 업계의 압력에 더 노출될 수 있고, 업계 외부의 의견을 반영하기 곤란하며, ④ 강력한 자율 규제를 위해 업계 스스로 필요한 자원을 투입할 것인지, 업계가 적절한 제재를 강제할 힘이 있는지 불분명하며, ⑤ 자율 규제를 위한 합의를 통해 업계는 반경쟁적 행위를 할 우려가 있다는 점이 제시되고 있다.⁴

광고 규제의 근본적인 근거는 소비자에게 올바른 정보를 제공하고, 합리적 선택권을 보장하기 위한 것이라는 점에 비추어, 자율 규제는 허위·과장광고를 신속히 제거하여 피해의 확산을 방지하는 효과적인 수단으로 기능할 수 있다. 특히, 관할권이나 주권 등의 문제로 정부가 적절한 역할을 수행하기 곤란한 인터넷이나 온라인 광고 분야에서는 자율 규제가 정부 규제를 보완하는 적합한 대안이 될 것이다.

3. 미국의 광고 자율규제 성공요인

미국 광고업계는 수정헌법 제1조에 따른 발행인의 편집 재량권에 근거⁵하여 독립적 지위에서 자율 규제를 수행하며, 광고 규제와 관련한 의미 있는 표준을 확립하고 있다. 대표적인 자율 규제 조직인 NAD(전국광고국, The National Advertising Division)과 NARB(전국광고심의위원회, National Advertising Review Board)는 1971년 미국 광고업계의 4개 연합체에 의하여 설립되었다. 현재는 전국적 규모의 통일적 광고 자율 규제 체제를 구축하여 ASRC(광고자율규제위원회, Advertising Self-Regulation Council)에서 자율 규제 정책 및 절차를 마련하고, CBBB(경영개선협의회, The Council of Better Business Bureaus)에서 자율 규제 프로그램 관리하며, NAD는 전국적 규모의 광고⁶에 대하여, CARU(어린이광고심의분과, The Children’s Advertising Review Unit)에서는 어린이 관련 광고를, NARB는 재심의 사건을 각각 담당하고 있다.

우리나라와 마찬가지로 미국의 경우에도 광고 자율규제기구의 결정에 구속력이나 집행력이 없다는 점에서 제한적이지만, 다음과 같은 요소에 근거하여 광고업계에 상당한 영향력을 미치고 있다. 첫째, 광고 자율 규제에 주요 광고주와 광고대행사가 참여하고 있어 사업자가 자율규제기구의 결정을 자발적으로 준수하고 있다. 둘째, 광고 자율 규제가 신속하고 저렴하기 때문에 사업자의 참여도가 높고 소송이나 정부 규제보다 효과적인 대안으로 인식되고 있다. 마지막으로 NAD 등 자율규제기구는 언론 공표 등을 통해 결정 내용을 대중에게 알리거나, 사건을 FTC(연방거래위원회, Federal Trade Commission)에 회부(referral)하는 방식으로 자율규제기구의 결정에 따르지 않는 사업자에게 사실상 구속을 행사한다.

두 번째 요소와 관련하여, NAD 등 자율규제기구는 광고법 전문가의 조사 결과와 결정 내용을 웹사이트를 통해 언론에 공표하고, 사례보고(case report) 형태로 발간함으로써 광고법 원칙과 청구 및 평가와 관련한 유용한 담론을 발전시키고 있다. 또한 심의 절차에서 광고주가 광고 내용을 실증하지 못하거나, 심의기구의 결정을 준수하지 않는 경우 절차를 종료하고 사건을 FTC 등에 회부하는데, FTC는 회부된 사건을 면밀히 검토하고, 그 결과를 NAD에 공식 서한으로 통보하는 관행을 확립하여, 광고업계의 자율 규제 프로그램을 공식적으로 지원하고 있다.⁷ 언론공표 등에 따른 기업에 대한 부정적 이미지 형성, FTC 규제절차의 개시 가능성 및 소비자 집단소송 가능성 등에 대한 우려는 광고주의 자율규제 절차 참여를 유도하는 당근과 채찍으로 기능한다고 평가되고 있다.⁸

4. 온라인 허위·과장광고 자율규제의 실효성 강화방안

자율 규제가 정부의 법 집행을 대체할 수는 없으나, 정부 규제를 보완하는 대안이 될 수 있음은 앞에서 본 바와 같다. 현행법상 허위·과장광고의 신고나 임시 중지 명령 요청(표시광고법 제8조 제2항), 공정거래위원회의 광고 심의 요청(동법 제14조의2 제5항), 소비자 피해 사건의 사업자 자율적 처리⁹ 등을 활용함으로써 자율규제기구의 위상을 높이고, 자율 규제의 실효성을 제고할 수 있을 것으로 판단된다. 규제당국은 자율규제기구의 시장 감시 기능과 정부규제 보완 기능을 인정하고, 자율규제 기구와의 협력관계를 공식화할 필요가 있다. 이를 위하여 자율규제기구와의 소통 채널의 마련, 광고 자율심의기구 신고절차 구체화(동법 제14조의2 제1항 참조), 소비자 피해 사건의 자율적 처리의 자율심의기구 확대 등 제도 개선이 요구된다. 특히, 광범위한 온라인 광고 영역에서는 법 집행의 우선순위, 규제 자원의 효율적 배분, 위반행위의 성격, 소비자 피해의 규모·유형·심각성, 허위·과장광고 재발방지 가능성, 및 소비자 피해의 보상 가능성 등¹⁰을 고려하여 자율 규제와 정부 규제가 합리적으로 역할을 분담하고 규제의 효율성을 제고할 필요가 있다.

자율규제기구 스스로도 자율 규제의 실효성을 강화하기 위하여 노력할 것이 요구된다. 국내 인터넷광고 심의기구의 문제점으로 매체별 광고 심의의 형평성과 효율성 문제, 비회원사 인터넷광고의 심의 배제, 심의의 실효성과 강제력의 부재, 심의에 따른 면책 효력 부재, 인력과 예산의 부족 및 심의위원의 전문성·객관성 문제 등이 지적되고 있다.¹¹ 또한 인터넷을 포함한 온라인 광고의 경우, 참여 주체의 다양성으로 인하여 특정 협회 차원의 자율 규제가 성과를 거두기 어렵다는 문제도 제기되고 있다.¹² 이러한 문제를 극복하기 위하여 자율규제기구는 우선 상시 모니터링을 통하여 회원사뿐만 아니라 비회원사의 온라인 허위·과장광고를 감시하고, 정책개발과 정보제공을 통해 규제당국 및 소비자와의 접점을 확대해 가면서 신뢰를 구축하고, 이러한 신뢰를 바탕으로 장기적으로 자율규제기구 간 교류와 협력을 통해 자율 규제의 통일성과 실효성 및 자율 규제 활동의 객관성과 공익성을 확보할 방안을 모색해야 할 것이다.

마지막으로 자율규제기구의 활동을 보장하기 위하여 적절한 예산이 확보될 필요가 있는데, 정부의 예산 지원은 자칫 자율규제기구의 독립성에 영향을 미칠 우려가 있다. 따라서 자율규제기구의 기능을 광고 심의 기능과 광고 모니터링 기능으로 구분하고, 독립성이 비교적 덜 요구되는 모니터링 업무에 한하여 필요한 예산을 정부가 지원함으로써 자율 규제 비용을 절감시키는 방안도 가능할 것으로 본다.

1. 구체적으로 원룸‧투룸 중개 광고 150건과 아파트 중개 광고 50건, 총 200개 매물 중 47개(23.5%)가 허위광고, 44개(22.0%)가 과장 광고인 것으로 확인되었다. [본문으로]

2. 남서울대학교 산학협력단(2016), 「인터넷광고 자율규제 기준 마련 및 자율심의 활성화 방안」, 21면. [본문으로]

3. Angela J. Campbell, Self-Regulation and the Media, 51 FED. COMM. L.J. 715-717 (1999). [본문으로]

4. Id, at 717-719. [본문으로]

5. Person v. New York Post Corp., 427 F. Supp 1297 (E.D.N.Y. 1977). [본문으로]

6. 지역적 규모의 광고는 각 지역에 설립된 BBB(Council of Better Business Bureaus)에서 심의한다. [본문으로]

7. See, FTC Letter to Laura Brett, Esq. regarding Advertising for LG Electronics USA Inc. (Dec. 21, 2018). available : https://www.ftc.gov/system/files/documents/public_statements/1448867/lg_electronics_resolution_letter.pdf. [본문으로]

8. John Villafranco and Donnelly McDowell(2019), “NAD Referrals To FTC: How Big Is That Stick?”, available : https://www.law360.com/articles/1098207. [본문으로]

9. 「공정거래위원회 회의 운영 및 사건절차 등에 관한 규칙」 제11조의5 참조. [본문으로]

10. See, FTC Letter to Laura Brett, Esq. regarding Advertising claims for KNH Online Inc. ‘s Adderin dietary supplement product (May. 7, 2018). available : https://www.ftc.gov/system/files/documents/public_statements/1378141/knh_online_resolution_letter_5-7-18.pdf. [본문으로]

11. 방송통신위원회(2010), 「인터넷 광고의 내용규제를 위한 법 제도 개선방안 연구」, 25-26. [본문으로]

12. 남서울대학교 산학협력단(2016), 158면. [본문으로]