선거기간 중의 연관검색어 및 자동완성 검색어 목록에 관한 정책결정 리뷰

1. 결정의 배경 및 취지

2011년 10월 한국인터넷자율정책기구(이하 KISO)는 선거기간 중의 연관검색어 또는 관련검색어(이하 연관검색어) 및 자동완성 검색어 목록에 관한 정책결정을 내렸다. 그 주된 내용은 국내 주요 포털인 회원사들이 선거기간 동안 선거 후보자들이 요청하는 연관검색어 및 자동완성 검색어 목록에 대해 권리침해를 사유로 ‘삭제 및 제외 요청’을 할 경우, 일정한 예외사유에 해당하는 경우를 제외하고는 원칙적으로 이에 응하지 아니한다는 것이다.

여기서 말하는 ‘연관검색어’ 기능이란 ‘관련검색어’라고 부르기도 하는 것으로서 이용자들의 검색 질의 패턴을 분석하여 특정한 검색키워드에 의한 검색결과 화면 상단에 그 키워드와 연관된 다양한 키워드를 제공하는 기능을 뜻한다. 자동완성 기능이란 포털사이트의 검색창에 키워드를 입력할 때 키워드의 입력이 끝나기 전에 그 입력한 문자열을 포함한 검색어 리스트를 자동으로 제시하여 그것을 클릭하기만 하면 입력의 수고를 덜고 보다 신속하게 원하는 검색결과를 도출할 수 있도록 지원해 주는 기능이다. 이러한 기능은 국내 주요 포털의 검색서비스에 공통된 기능으로서 이용자의 검색 패턴이 반영된 결과를 자동으로 제시한다는 점에서 회원사의 순수한 정보서비스와는 구별되는 ‘이용자 참여형’의 서비스라고 할 수 있다. 이용자들은 연관검색어와 자동완성 검색어 목록을 통해 보다 다양한 정보에 접근할 기회가 많아지게 된다.

<Naver의 연관검색어 및 자동완성 검색어 목록(키워드 : 선거)>

위의 그림과 같이, 이용자들이 주요 포털의 검색창에 ‘선거’라는 단어를 입력하면, 검색창의 하단 부분에 선거와 관련된 연관검색어들이 나열된다. 연관검색어들로 선정되고 화면에 출력되는 원리는 KISO 회원사들이 사용하는 검색엔진 자체의 작동원리에 따른다. 검색엔진의 작동원리는 대략 다음과 같다. 다수의 이용자들이 궁금증이나 호기심, 혹은 정보를 얻기 위해 선거와 관련된 검색어를 입력하는 활동을 하면, 그 검색어들의 빈도수 등이 검색엔진 고유의 알고리즘에 따라 통계화되고 동시에 그 알고리즘에 따라 화면에 연관검색어가 출력되어 이용자들에게 제시되게 된다. 즉 이용자들의 활발하고 다양한 검색활동이 연관검색어 선정에 영향을 주게 된다. 자동완성 기능 또한 마찬가지이다. 선거라는 단어를 검색하고자 하여, 검색창에 ‘선거’라는 단어를 입력하면, 현재 입력하고 있는 검색창이 확장되며 자동적으로 검색 횟수가 많았던 단어들을 나열해주는 기능이다.

위와 같은 기능들과 관련하여 KISO가 정책결정을 하게 된 배경에는, 최근 크고 작은 선거가 자주 개최되고 있으나, 중앙 및 지방 선거관리위원회가 정한 가장 큰 범주의 기준 외에 세부기준들이 아직 미비하여 이에 대한 보완이 필요하다는 문제의식이 깔려 있다.

중앙선거관리위원회는 2010년 2월 10일 “선거관련 트위터 이용 가능범위 제시”¹⁾라는 보도자료를 통해 유권자들이 알 수 있는 가장 큰 범주의 기준을 제시하였고, 2010년 4월 21에는 KISO 회원사들을 대상으로 “건전한 사이버선거문화 조성을 위한 협약”을 맺어, 공직선거법 제108조 및 256조 제1항 제1호에 따른 여론조사결과 공표·보도금지, 동법 제250조에 따른 허위사실공표 금지 및 제251조에 따른 후보자비방 금지 등의 기준을 제시하였다²⁾. 중앙선거관리위원회의 보도자료 배포 및 포털사 협약 등의 노력은 유권자의 표현의 자유를 보장하는 동시에 흑색선전과 비방을 방지하여 공정한 선거를 치르기 위한 노력임에 분명하지만 구체적이고 세부적인 기준을 제시하지 못하여 아쉬움을 남겼다.

이러한 배경 하에 KISO는 법률이나 주무부처가 구체적으로 기준을 제시하지 않은 영역의 하나인 연관검색어 등의 문제와 관련하여 국민의 알권리와 후보자등의 프라이버시 및 인격권 보호 등을 조화시키는 바람직한 방안이 무엇인지에 대하여 진지한 토론을 거쳐 이번 결정을 내렸다.

KISO가 정책결정을 함에 있어 고려한 것은 다음의 세 가지이다.

첫째, 국민의 알권리를 중시하였다. 위 기능들은 위에서 본 바와 같이 이용자의 검색활동의 동향이 각 포털의 알고리즘에 따라 자동으로 반영되는 구조를 가지고 있고, 결과적으로 이용자들이 보다 다양한 정보에 더 많이 접근하도록 하는 효과를 가지고 있다. 특히 선거기간 동안에는 위와 같은 자동적인 알고리즘에 따라 시시각각 변화하는 형태로 제공되는 연관검색어 또는 자동완성 목록의 구성내용이 선거 후보자에 대한 보다 다양한 정보를 국민들이 접근할 수 있게 하는 역할을 수행하게 된다. 이것은 공직선거 후보자의 검증과 관련한 국민의 알권리와의 관계에서 긍정적인 의의를 가지는 것이라 할 수 있고, 따라서 특정 후보자의 임의적 요청에 의하여 서비스 제공이 부당한 제한을 당하는 일이 없도록 하는 것이 바람직하다고 보았다. 즉, 이 결정은 선거라는 특수한 상황을 고려하여 내려진 결정으로서, 선거제도가 국민의 대표를 뽑는 집단적 의사 표시의 행위로서 선거기간 중에 국민은 자신을 대변하는 대리인의 도덕성이나 청렴성을 검증하기 위해 다양한 정보에 접근할 권리가 있다는 점을 반영하였다.

둘째, 정책결정에 명시하지는 않았지만, 선거의 중립성이라고 하는 측면을 감안하였다. 위와 같은 기능들에 의한 연관검색어 또는 자동완성 목록 등이 실제로 각 후보자에 대한 다양한 정보의 접근을 가능하게 하는 점에서 결과적으로 선거에 일정한 영향을 미칠 수 있음을 부정할 수 없다. 따라서 이러한 기능과 관련된 서비스는 어느 후보자이든 상관없이 누구나 동일하게 적용받는 포털 고유의 알고리즘에 따라 자동적으로 제시되는 형태로 유지되는 것이 바람직하고, 특정 후보의 요청에 따라 특별히 목록에서 제외하는 것이 있을 때에는 선거 중립성에 실질적으로 바람직하지 않은 결과를 초래할 가능성을 배제할 수 없다. 따라서 특정 후보자가 권리침해를 이유로 그 삭제를 요구한다는 이유만으로 그에 대한 충분한 소명도 없는 상태에서 그 요구를 쉽게 수용하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보았다.

셋째, 후보자의 사생활 침해 등 권리침해와의 관련성이 예외적으로나마 있을 수 있음을 감안하였다. 연관검색어 등의 제시 자체가 직접적인 권리침해는 아니더라도 그것이 후보자의 검증과는 전혀 무관한 사생활 침해의 결과를 초래하는 게시물 등에의 접근을 돕거나 명백히 허위임이 증명된 명예훼손 게시물로 연결되어 그로 인한 피해의 확대를 초래하는 결과로 이어지는 것과 같은 경우에는 이러한 서비스에 대한 후보자의 이의제기가 정당성을 가질 수도 있다. 그러한 경우는 매우 드물고 예외적일 것으로 보이기는 하지만, 전혀 없다고 단정할 수는 없으므로, 그러한 권리침해의 가능성으로부터는 구제받을 수 있도록 예외규정을 마련하였다. 자세한 내용은 뒤에서 보는 바와 같다.

2. 결정 내용

본 정책결정은 그 적용 대상을 선거 후보자로 한정하였다. 그런데 단순히 ‘선거 후보자’라고만 하면 그 범위가 명료하지 않을 수도 있다. KISO는 그 범위를 타당하면서도 명료하게 정하기 위해 공직선거법을 참고하고 정책위원들의 의견을 수렴하여 그 범위를 ‘후보로 등록한 자, 정당의 공식적인 후보로 확정된 자, 출마 의사를 공식적으로 밝힌 자’로 정하였다. 이 범위는 보궐 선거, 기초자치단체장 선거 등 다양한 선거에 적용하기에 무리 없는 기준이 될 것으로 기대한다.

다음으로, 본 정책결정의 적용 기간은 공직선거법에 따른 예비후보자 등록 개시일부터 선거관리위원회를 통해 당선자가 확정된 시점(후보를 중도에 사퇴한 경우에는 그 사퇴시점)까지로 정하였다. 따라서 본 정책결정은 공직선거법 제60조의2(예비후보자등록)에 따라 대통령 선거의 경우 선거일 전 240일부터, 지역구국회의원선거 및 시·도지사선거는 선거일 전 120일부터, 지역구시·도의회의원선거, 자치구·시의 지역구의회의원 및 장의 선거는 선거기간개시일 전 90일부터, 군의 지역구의회의원 및 장의 선거는 선거기간개시일 전 60일부터 적용되기 시작하여 선거 후보자의 당선이 확정된 시점이나 중도 사퇴 시점까지 적용하게 된다. 즉, 후보자의 등록 시점으로부터 당선 확정 시점 혹은 중도 포기 시점까지를 적용 기간으로 삼은 것이다. 선거가 종료되고 당선자가 확정되면 본 정책결정은 적용되지 아니하며, KISO 회원사들은 각 사의 기준에 따라 후속처리를 하게 된다.

위에서도 언급한 바와 같이 연관검색어 등도 그 자체가 사생활 침해나 명예훼손이 되지는 않더라도 그것이 사생활 침해나 명예훼손의 문제를 가진 게시물에의 접근가능성을 키움으로써 결과적으로 후보자 개인의 정당한 권리를 침해하게 되는 예외적인 경우가 있을 수도 있음을 감안하여 정책결정은 두 가지의 예외사유를 규정하였다. 그 중 한 가지가 공직후보의 적격성 판단과 관계없이 오로지 사생활 침해가 심각하게 우려되는 경우이고, 다른 한 가지가 허위사실임이 명백하게 증명된 게시물 등에의 접근을 조장함으로써 명예훼손의 피해를 확대하는 결과를 초래하는 경우이다. 이 두 가지 경우 중 하나에 해당한다는 것을 당사자가 충분히 소명한 경우에는 예외로 하여, 당사자의 연관검색어 등 삭제요구에 응할 수 있도록 한 것이다.

3. 결론

본 정책결정은 다음과 같은 의의를 가지고 있다.

첫째, 본 정책결정은 선거와 관련하여 KISO가 내린 최초의 결정으로서 명예훼손이나 허위사실에 치중해 온 정책결정의 영역을 벗어나 새로운 영역으로 나아간 점에 그 의의가 있다. 이것은 KISO의 기능과 역할이 이후 다양한 영역으로 확장되어 갈 것을 예고하는 신호탄으로 볼 수 있다.

둘째, 본 정책결정은 이용자 작성의 게시물이 아닌 포털의 서비스와 관련한 최초의 결정이라는 점은 더욱 주목받을 일이다. 사실 이용자 게시물이 아닌 포털의 서비스는 기본적으로 각사의 자율적 경영판단에 맡겨야 할 영역이라 할 수 있다. 그러나 오늘날에는 위에서 언급한 바와 같은 이른바 ‘이용자 참여형’의 서비스가 많아지면서 서비스의 영역에도 그 구체적인 구축 알고리즘 등은 자체적으로 결정하더라도 화면에 제시된 결과에 대하여 민감한 이해관계를 느끼는 당사자 등으로부터의 삭제요구 등을 어느 범위에서 받아들일 것인지 등의 문제에 대하여는 자율규제기구의 정책결정을 통해 공동의 규약을 마련할 필요성이 점점 더 크게 부각되고 있다. 이것은 KISO가 지금까지의 활동을 통해 축적한 사회적 신뢰를 바탕으로 적극적으로 수행해 나가야 할 새롭고도 중요한 역할이라 할 수 있다.

위와 같은 여러 가지 의의에도 불구하고, 본 정책결정은 선거와 관련된 여러 쟁점 중에 최근에 돌출된 한 두 가지만을 다룬 것이라는 점에 그 한계가 있다. 본 정책결정을 계기로 선거와 관련된 다양한 정책적 쟁점들을 정리, 분석하고 진지하게 토의하여 국민들과 후보자들이 모두 수긍할 수 있는 체계적이고 종합적인 선거관련 정책을 제시할 수 있도록 지속적인 노력을 경주해 나가야 할 것이다.

<붙임> 정책결정 원문

[정책-제2011-10-01호] 정책위원회의 정책결정(2011. 10. 5.)

<선거기간 중의 연관검색어 및 자동완성 검색어 목록에 관한 정책 결정>

연관검색어 또는 관련검색어(이하 연관검색어라 한다)와 자동완성 검색어 목록은 다수 이용자들의 검색활동이 반영된 결과로 이용자들에게 제공되고 있다. 특히 선거는 국민의 대표를 뽑는 집단적 의사 표시의 행위로서, 선거기간 중에 국민은 자신을 대변하는 대리인의 도덕성이나 청렴성을 검증하기 위해 다양한 정보에 접근할 권리가 있으므로, 선거기간 중에는 연관검색어와 자동완성 검색어 목록에 대하여 다음과 같은 기준을 정하여 운영할 필요가 있다.

이에, 한국인터넷자율정책기구는 다음과 같이 결정한다.

다음 각 호에 모두 해당하는 경우 연관검색어 및 자동완성 검색어 목록에 대해서는 당사자의 권리침해를 사유로 하는 ‘삭제 및 제외 요청’에 응하지 아니한다.

1. 본 결정의 적용 대상은 후보로 등록한 자, 정당의 공식적인 후보로 확정된 자, 출마 의사를 공식적으로 밝힌 자로 한다.

2. 본 결정의 적용 기간은 공직선거법에 따른 예비후보자 등록 개시일부터 선거관리위원회를 통해 당선자가 확정된 시점(후보를 중도에 사퇴한 경우에는 그 사퇴시점)까지로 한다.

3. 다음의 각 사유 중 하나에 해당하는 경우임을 당사자가 충분히 소명한 경우에는 예외로 한다.

가. 공직후보의 적격성 판단과 관계없이 오로지 사생활 침해가 심각하게 우려되는 경우

나. 허위사실임이 명백하게 증명된 게시물 등에의 접근을 조장함으로써 명예훼손의 피해를 확대하는 결과를 초래하는 경우

1) 중앙선거관리위원회 보도자료(2010. 2. 10.)내용 가운데 트위터를 통해 할 수 없는 사례는 다음과 같다.
o 언제든지 할 수 없는 행위
– 누구든지 입후보예정자 및 그의 가족을 비방하거나 허위사실을 공표하는 행위
– 선거운동을 할 수 없는 19세 미만의 자 등이 특정 정당 또는 후보자를 지지·반대하는 내용을 게시하는 행위
o 선거운동기간(5. 20.～6. 1.) 전에 할 수 없는 행위
– 예비후보자 외에 누구든지 정당 또는 입후보예정자 등에 대한 지지·반대 등 선거운동 내용 게시 행위
– 예비후보자가 보낸 “선거운동정보”를 받은 예비후보자의 팔로어가 자신의 또다른 팔로어에게 예비후보자의 “선거운동정보”를 돌려보기(RT: Retweet) 하는 행위
o 선거일(6. 2.)에 할 수 없는 행위
– 누구든지 정당 또는 후보자를 지지·반대 등 선거운동 내용 게시행위
– 정당 또는 후보자 등이 투표독려 내용 게시행위 [본문으로]

2) 중앙선거관리위원회, “표현의 자유와 선거의 공정성 조화를 통한 건전한 선거문화 조성방안 연구”, 2010.10, p.172. [본문으로]