‘플랫폼 규제법(안)’에 대한 비판과 우려

1. 플랫폼 규제법(안) 추진 경과

국회와 정부가 앞다투어 온라인 플랫폼 서비스에 대한 강력한 규제법안을 추진하고 있다. 지난 2020년 7월 13일, 송갑석 의원이 대표발의 한 「온라인 플랫폼 통신판매중개거래의 공정화에 관한 법률안」,1 공정거래위원회가 2021년 1월 28일 국회 제출한 「온라인 플랫폼 중개거래의 공정화에 관한 법률안」(이하 “공정위 법안”이라 한다)2, 그리고 2020년 12월 11일 전혜숙 의원이 대표발의 한 「온라인 플랫폼 이용자 보호에 관한 법률안」(이하 “방통위 법안”이라 한다)3이 국회에서 논의 중이다. 그밖에 공정거래위원회는 「전자상거래 등에서의 소비자보호에 관한 법률 전부개정법률안」을 추가로 추진 중이다. 이 법안의 주된 내용은 플랫폼 생태계의 공정과 정의를 실현하기 위하여 ‘소상공인과 이용자 보호’가 필요함을 강조하면서, 플랫폼 사업자에게 강력한 사전·사후 규제를 부여하는 것이다.

그러나 플랫폼 서비스는 혁신 기술에 기반해 빠른 변화·이동성을 특징으로 하므로 시장진입장벽이 낮다. 또한 양면·다면시장, 멀티호밍 등의 특성으로 인해 시장지배력·경쟁제한성의 판단이 곤란하며 시장점유율 역시 유동성이 크다. 따라서 이러한 법안에 대한 학계 및 업계의 강력한 비판이 제기됐고, 최근 정부는 수정안을 제안하며 조속한 입법을 추진하고자 했다. 방통위 법안의 주된 수정사항은 공정위 법안과의 중복요소를 제거하고, ‘디지털 플랫폼 발전’ 측면을 고려해 법률명칭·개념·제정목적을 변경했으며 규제대상을 축소한 것이다. 그럼에도 불구하고 이러한 법안들이 통과된다면 실제 소상공인 및 이용자 보호라는 목적을 달성할지는 여전히 의문이다. 특히 이러한 규제법안은 시장에 미치는 파급효과가 크므로 거듭 신중을 기하여도 지나치지 않다. 따라서 이하에서는 이 법안이 야기할 우려에 대하여 비판적으로 검토하고자 한다.

2. 비판과 우려

. 플랫폼 규제 거버넌스의 후진화

디지털 플랫폼은 전 산업영역과 관련되는 만큼 여러 부처가 관여하게 된다. “플랫폼 사업자”는 「전기통신사업법」의 “부가통신사업자”에, 「정보통신망법」상 “정보통신서비스 제공자” 그리고 「콘텐츠산업 진흥법」상 “콘텐츠사업자”에 해당된다. 뿐만 아니라 「개인정보 보호법」상 “개인정보 처리자”에 해당 되며 「전자상거래법」상 “통신판매중개자”에 해당 된다. 부가통신사업자에 대한 관할은 과학기술정보통신부 또는 방송통신위원회이며, 정보통신서비스 제공자에 대한 관할은 주로 방송통신위원회이고, 콘텐츠사업자에 대한 관할은 문화체육관광부이며, 통신판매중개자에 대한 관할은 공정거래위원회이다. 또한 이들이 서비스하는 다면시장의 특성에 따라 부동산 혹은 차량을 매개하는 경우 국토교통부, 산업통상자원부 등의 관할에 놓이게 된다. 따라서 온라인 플랫폼 영역은 전 부처의 관할 경쟁이 이루어지게 된다. 영역 확장은 부처의 관료정치 현상이다.4 관료정치는 중첩된 영역에 복수의 행위자가 있을 경우 갈등이 나타날 수밖에 없다. 관료정치에서 관료들은 예산을 극대화하고, 국(bureau)등 단위부서 영역을 확장하는 경향이 있다. ‘파킨슨 법칙’이 입증하듯, 관료 조직은 한번 늘어나면 절대 줄지 않으려는 속성이 있으며, 규제를 통해 일거리를 만들고 예산을 확보함으로써 세력을 확장한다.

결국 관료주의 속성을 지닌 정부부처는 해당 영역을 자신의 소관으로 만들기 위한 노력에 매진할 것이며, 이러한 가장 확실한 방법은 법률을 통해 자신의 소관을 다지는 것이다. 작금의 법안들은 이러한 현상을 해결하기 보다는 심화시키고 있다. 플랫폼 법률안은 공정위, 방통위, 과기정통부의 공동규제를 표방하고 있으나 중복규제로서 수범자에게 혼란을 야기하고 결국 관료주의에 기인한 과도한 규제 속에서 혁신적 서비스는 사멸될 수 있다. 따라서 관료주의의 폐해로서 부처 간 불합리한 경쟁적 규제 신설이 지양되도록 하는 방안이 모색될 필요가 있다.

나. 진정한 이용자 보호(후생)의 결여

상품 및 서비스에 대한 저렴한 가격과 다양한 서비스의 보장이야말로 소비자 혹은 이용자 후생을 증대시키는 것이다. 이를 위해서는 플랫폼 생태계에서 유효경쟁이 이루어져야 한다. 그러나 본 법안들은 이러한 경쟁 활성화에 오히려 저해되는 규정을 담고 있다. 일례로 방통위법안의 ‘거래조건 신고’(법안 제14조)의 경우 정부가 정하는 기준에 따라 각각 모든 서비스별로 거래조건을 정해 과기부장관에서 신고하고 검사를 받아야 한다. 우선 플랫폼이 제공하는 수많은 서비스에 대하여 서비스별로 이용조건을 마련해야 하나, 무엇을 하나의 서비스로 볼 것이며, 지속적으로 변화되는 수많은 서비스에 대한 정형화된 거래조건이 가능한지 의문이다. 거래조건을 정형화하여 그에 맞추어 서비스하도록 강제하는 것이 과연 혁신적 서비스 수용에 친화적인지 오히려 서비스 경직화만 초래함으로서 이용자 불편을 초래할까 우려스럽다. 이용자 보호를 위한 기본 사항은 이미 약관법 등에서 규율하고 있다. 오히려 공공재적 성격이 짙은 기간통신서비스의 이용약관에 대한 규제도 ‘이용약관 인가제’에서 ‘이용요금 인가제’로, 하물며 이용요금에 대한 인가제도 ‘신고제’로 완화해 왔음을 볼 때 부가통신사업자에 해당하는 플랫폼 사업자의 이용조건에 대한 이러한 엄격한 규제는 형평에 부합하지도 않는다.

뿐만 아니라 검색결과‧추천서비스 등을 제공하는 경우에는 정보의 노출 순서‧방식 등을 결정하는 주요 기준을 공개하도록 규정하고 있다(안 제13조). 그러나 이러한 노출기준의 기본적 사항에 대한 공개는 현재도 시행하고 있으며, 더 세부 기준을 공개할 경우 검색결과 우회 등 어뷰징(abusing)을 야기해 영업방해가 난무하게 될 것이다. 결국 정당한 이용사업자 및 이용자에게 불측의 손해와 혼란을 야기하게 된다. 또한 영업비밀을 침해하지 않으면서 어디까지 공개할 수 있는가 하는 문제다. 결국 서비스 후진화를 초래하며 플랫폼 생태계 발전을 저해한다. 이처럼 법안의 사전규제 대부분의 내용이 이용자 편리 및 후생에 기여할지는 의문의 여지가 다분하다.

. 플랫폼 서비스의 공공서비스

방통위 법안은 플랫폼 사업자의 책무(안 제3조)를 규정하고 있다. 디지털 플랫폼 사업자는 이용자에게 편리하며 안정적인 서비스를(안 제3조제1항) 그리고 공정하고 차별 없는 서비스를 제공하여야 한다(안 제3조제3항). 그러나 ‘편리하고 안정적 서비스 제공의무’, ‘공정·비차별 서비스 제공의무’는 사회적·공공서비스에 적용되는 것이다. 오히려 자유로운 시장진입과 경쟁을 통해 혁신적 서비스가 도출되기 위해서는 가격·서비스에 대한 합리적 차별이 당연히 인정되어야 한다. 이러한 법적 의무는 디지털 플랫폼 서비스를 국가의 인허가를 통해 통제받아야 하는 사회적·공공서비스로 전제한 것이다. 그러나 플랫폼 서비스는 시장 진입과 퇴출이 자유로운 서비스로서 공공서비스가 아니다. 하물며 수정된 방통위법안은 “디지털 플랫폼 사업자는 시장의 공정한 경쟁 환경을 유지하기 위해 노력하여야 한다”(안제3조제2항)고 규정하고 있다. 엄격히 공정한 경쟁환경을 유지하기 위한 시책 수립 등이 정부의 역할이 될 수는 있지만, 서로 혁신적 서비스를 통해 경쟁하고 수익을 창출해야 하는 민간 사업자의 법적 의무로 규정해야 하는지는 의문이다. 디지털 플랫폼 사업자에게 공공서비스의 책무를 부과함으로서 특허사업자와 유사한 지위로 전락시킬까 우려스럽다.

플랫폼 서비스는 진입단계에서 통제할 위험이 적고, 자유로운 진입⋅퇴출이 오히려 플랫폼 서비스산업의 발전을 촉진할 것이라는 취지다. 즉 대부분의 플랫폼 사업의 내용인 ‘부가통신사업’은 유효경쟁형성을 위한 규제 등 강력하게 규제하여야 할 정당한 이유가 없으며 오히려 망의 가치를 높이도록 영업과 관련된 규제를 완화하는 것이 타당한 것이다. 플랫폼 산업의 유동적인 성격과 혁신에 의한 시장 지배의 변동 가능성을 부인할 수 없는 상황에서 시장의 왜곡과 혁신에의 간섭을 가져올 수 있는 규제를 함부로 도입하기에는 위험부담이 너무 크기 때문이다. 그러나 플랫폼 서비스를 공공서비스로 본다면 그간 플랫폼 사업자에 대한 이와 같은 규제방향이 전적으로 흔들릴 수 있다. 즉 플랫폼 서비스의 자유로운 진입·퇴출을 위해 매우 신중해 왔던 사전규제의 기본원칙이 전적으로 부인될 수 있다.

라. 디지털 플랫폼 발전은 누락된 ‘발전법’5

방통위법안의 수정안은 제1조 입법목적에서 ‘관련 산업의 지속 가능한 발전’을 추가하고 있다. 그러나 법안의 내용은 모두 엄격한 사전·사후 규제에 관한 내용이며 디지털 플랫폼 산업의 진흥 및 발전에 대한 내용은 거의 전무하다. 인터넷에 기반하는 디지털 플랫폼 산업이 발전하기 위해서는 인터넷망의 안정적 제공, 혁신 서비스를 시도할 수 있는 여건의 조성, 해외 진출을 위한 지원, 전문 인력양성, 규제 완화 등의 시책이 추진되어야 함에도 불구하고 이러한 사항은 침묵하고 있다.

마. 해외 입법에 대한 잘못된 벤치마킹

이 모든 법안에 대한 공통된 정당화 논거 중 하나가 바로 해외 입법 추진 동향이다. 미국6과 EU7의 사례를 제시하나 우리의 환경과 너무나 다르다. 유럽의 경우 자체 플랫폼 기업이 없는 상황에서 미국의 구글-아마존-페이스북-애플(GAFA)에 대한 견제를 전제로 한 것이다. 우리는 엄연히 토종 플랫폼이 존재한다. 또한 미국은 주력시장에서 유력한 경쟁자가 없으나 우리는 플랫폼 기업 간 유효경쟁이 이루어지고 있다. 미국은 구글 등이 주력 시장에서 지속적으로 높은 점유율을 보이며 유력한 경쟁자가 없다. 그러나 우리나라는 대응되는 시장에서 시장점유율이 유동적이며 유효경쟁이 이루어지고 있다. 미국에서는 구글이 검색엔진과 온라인 광고에서 2000년 이후 꾸준히 80% 이상의 점유율을 유지하고 있는 반면에, 우리나라는 검색엔진에서 네이버 52%, 구글 43% 등 점유율이 계속 변하며 유동적이다. 전자상거래 역시 네이버(17%), 쿠팡(13%), 이베이코리아(12%), 11번가(6%)등이8 치열하게 경쟁 중이다. 배달앱도 배달의 민족, 요기요, 쿠팡잇츠 등의 점유율이 계속 변동하며 경쟁하고 있고,9 숙박앱 역시 야놀자(35.4%), 여기어때(29%), 아고다(11.2%), 에어비앤비(10.8%) 등이 경쟁 중이다.

특히 유럽과 미국의 법안들이 실제 의회를 통과하여 법률로 시행, 집행되기까지는 상당한 시일이 걸릴 것으로 보이며, 일부 견해는 현재의 강력한 규제 법안 형태로 입법화될 가능성에 대해 회의적이기도 하다. 오히려 2021년 1월부터 「특정 디지털 플랫폼의 투명성 및 공정성 향상에 관한 법률」을 시행하고 있는 일본의 경우 국가의 관여나 규제는 필요 최소한에 그치며 사업자의 자율적인 노력과 시장의 혁신을 존중하는 정부와 민간의 ‘공동규제’라는 방식을 채택했다. 법이 적용되는 대상사업자 역시 아마존, 야후, 애플, 구글, 락쿠텐 등 5개 기업으로 최소화했다. EU와 미국의 법안들도 그 적용대상을 GAFA중심의 4-5개 기업으로 최소화하고 있다. 그러나 우리 법안이 통과될 경우 약 20여 개의 자국 플랫폼 기업들이 적용될 예정이다. 무엇보다도 각국이 처한 시장 상황은 다를 수 있기 때문에 해외 입법에 대한 무분별한 벤치마킹은 가장 지양되어야 할 사안이다.

3. 나가며

온라인 플랫폼 서비스는 혁신 기술에 기반해 빠른 변화·이동성을 특징으로 하므로 시장진입장벽이 낮다. 양면·다면시장, 멀티호밍 등의 특성은 시장지배력·경쟁제한성의 판단이 곤란하며 시장점유율 역시 유동성이 크다. 이러한 특성을 고려한다면 시장의 역동성이 존중되도록 지금의 법안과 같은 사전규제는 신중해야 한다. 이 법안들이 벤치마킹한 대표적 법률이 「대규모유통업에서의 거래 공정화에 관한 법률」이다. 그러나 대형마트·백화점 등 대규모유통업과 플랫폼 산업을 동일선상에 놓고 유사 규제를 시도하는 것 자체가 플랫폼 비즈니스의 속성을 간과한 너무나 비전문적 발상이다.

미국과 중국 중심의 글로벌 데카콘들이 폭발적으로 등장하고 있으며, 미중간의 기술패권에서 우리의 위치를 공고히 하는 것은 선택이 아닌 생존의 문제이다. 국회와 정부는 거시적·전문적 견지에서 디지털 경제에 부정적 영향을 미치는 플랫폼 규제에는 신중을 기하여야 한다. 그런 의미에서 현재 국회에서 논의되고 있는 플랫폼 규제법안들은 원점에서 재검토 되어야 할 것이다.

<참고문헌>

-김현경, 온라인 플랫폼 규제법안에 대한 비판적 고찰-「온라인 플랫폼 이용자 보호에 관한 법률안」을 중심으로, 선진상사법연구, 선진상사법률연구vol., no.94, 2021,pp. 137-185,

-과학기술정보방송통신위원회 수석전문위원실, 법안심사소위원회 심사자료(온라인 플랫폼 이용자 보호에 관한 법률안, 전혜숙의원 대표발의(2020.12.11. 의안번호 2106369)), 제391회 국회(정기회)

-Hovenkamp, H. Antitrust and Platform Monopoly. Yale Law Journal, 130, 2021

  1. 의안번호 2101835. [본문으로]
  2. 의안번호 2107743. [본문으로]
  3. 이 법안은 그 내용에 비추어 보면 사실상 공정위가 주요 관할인 위 법안들에 대한 대항입법으로서 방송통신위원회가 주된 관할이다. [본문으로]
  4. Bowornwathana, B., Poocharoen, O., Bureaucratic politics and administrative reform: Why politics matters. Public Organization Review, 10(4), 2010, pp.303-321. [본문으로]
  5. 법제명 역시 ‘온라인 플랫폼 이용자보호법’에서 ‘디지털 플랫폼 발전과 이용자보호법’으로 변경하였다. [본문으로]
  6. 2021년 6월 11일 미국 하원에서 거대 플랫폼을 대상으로 하는 반독점법안 패키지가 발의되고, 현재 법제사법위원회를 통과한 상태다. 법안은 ① The American Innovation and Choice Act, ② The Platform Competition and Opportunity Act, ③ The Ending Platform Monopolies Act, ④ The Augmenting Compatibility and Competition by Enabling Service Switching(ACCESS) Act, ⑤ Merger Filing Fee Modernization Act (MFFMA)이며, 2021년 8월 11일 The Open App Markets Act(Google/Apple을 대상)도 제안되었다. [본문으로]
  7. 2020년 12월 15일, 유럽연합 집행위원회(The European Commission, 이하 ‘EU 집행위원회’라 한다)는 디지털 플랫폼(digital platform)을 대상으로 하는 ‘Digital Market Act’[이하 ‘디지털마켓법(안)’이라 한다]를 제안했다. [본문으로]
  8. SPRi, 매일경제 [본문으로]
  9. 교보증권(2020년), 국민일보 2021.6.19. [본문으로]
저자 : 김현경

서울과학기술대학교 IT정책전문대학원 부교수 / KISO저널 편집위원장