선거기간 중 후보자 범위 관련 정책결정 해석 리뷰

1. 심의결정의 개요

회원사가 한국인터넷자율정책기구(이하 KISO) 정책위원회에 ‘정책규정 제17조(검색어의 처리)제1항제4호’와 관련하여 SNS를 통해 출마의사를 밝힌 것만으로 ‘출마의사를 공식적으로 밝힌 자’에 해당하는 지에 대해 심의해 줄 것을 요청하였다. 이에 대해 정책위원회는 먼저 정책규정 제17조제1항제4호의 ‘출마의사를 공식적으로 밝힌 자’가 의미하는 바는 ‘본인이 직접 출마사실을 공개적으로 알려 유권자가 그 사실을 인지할 수 있는 상태에 있게 하는 것’이라고 해석하였다. 또한 출마의사는 소속 정당도 공천 등을 통해 밝힐 수 있으므로 본인뿐만 아니라 소속 정당이 밝힌 경우도 포함되며, 유권자가 출마사실을 인지하는 방법은 언론보도 등을 통하는 것이 가장 일반적인 방법이므로, 본인 혹은 소속 정당이 기자회견 등의 방식으로 언론기관에 출마의사를 밝히는 경우 출마의사를 공식적으로 밝힌 자에 해당하는 것으로 보았다.
한편, 정책위원회는 SNS를 활용하여 출마의사를 밝힌 경우에 대해, SNS는 개인 간 사적인 의사소통 수단으로서 회원사가 모든 SNS를 실질적으로 모니터링하여 출마의사를 확인할 수 없을 뿐만 아니라 SNS를 통한 출마의사의 표시를 공식적인 출마의사의 표현으로 보기 어렵다고 판단하였다. 다만, SNS를 통해 출마의사를 명확히 밝힌 것이 언론 등을 통해 보도된 경우에는 사실상 기자회견을 통해 출마의사를 표현하는 것과 동일하다고 볼 수 있으므로 이 경우에는 예외적으로 ‘출마의사를 공식적으로 밝힌 자’에 포함되는 것으로 결정하였다.

이와 같은 KISO 정책위원회의 결정은 SNS는 사적 미디어로서 공식성을 인정할 수 없으며 결과적으로 SNS에 출마의사 공표하는 것과 관계없이 언론에 의해 그 사실이 보도되는 때에만 정책규정 제17조제1항제4호의 ‘출마의사를 공식적으로 밝힌 자’에 해당한다는 것으로 풀이된다.

2. KISO의 정책결정과 공직선거법

후보자는 대표적인 공인으로서 그와 관련한 사항은 공공의 이익과 공적 관심사에 해당하므로 명백한 허위사실이나 사생활영역 또는 인격의 내밀한 사항과 관련된 것이 아니면 이용자들의 알권리를 존중하여 연관검색어 및 자동완성 검색어에 대한 삭제 및 제외 요청을 받아들이지 않는다는 것을 명시한 것이 정책규정 제17조이다. 정책규정 제17조제1항·제2항은 선거기간 중 후보자의 범위를 넘어 ‘후보자가 되고자 하는 자’의 범위까지 나아가고 있다. 정책규정 제17조제1항·제2항에 따르면, 선거관리위원회에 후보자 또는 예비후보자로 등록을 하거나 단체 및 구성원의 여론을 수렴할 수 있는 기능을 가진 정당이 공식적인 후보자로 확정한 경우 이외에 ‘출마의사를 공식적으로 밝힌 자’를 ‘후보자가 되고자 하는 자’로 보고 있다. 그리고 출마의사를 공식적으로 밝힌 자로서 정책규정 제17조의 적용을 받는 전제는 SNS에 출마의사를 밝힌 것만으로는 충분치 않고 그 사실이 언론을 통해서 보도되어야 한다는 것이다.

공직선거법 제113조의 ‘후보자가 되고자 하는 자’에는 선거에 출마할 예정인 사람으로서 정당에 공천신청을 하거나 일반 선거권자로부터 후보자 추천을 받기 위한 활동을 벌이는 등 입후보의사가 확정적으로 외부에 표출된 사람뿐만 아니라 그 신분․접촉대상․언행 등에 비추어 선거에 입후보할 의사를 가진 것을 객관적으로 인식할 수 있을 정도에 이른 사람도 포함된다(대법원 2005. 12. 22. 선고 2004도7116 판결, 대법원 2008. 8. 11. 선고 2008도4492 판결). 이에 따르면 그 신분․접촉대상․언행 등이 종합적으로 고려되어야 하며, 출마에 대한 본인의 의사와 관계없이 언론을 통해 하마평이 오르내리거나 본인이 출마의사를 SNS를 통해 명백히 밝혔으나 언론에 보도되지 않는 경우도 ‘후보자가 되고자 하는 자’로 간주된다.

결과적으로 KISO 정책규정 제17조는 공직선거법 제113조에서 규정하고 있는 ‘후보자가 되고자 하는 자’를 완전히 포섭하고 있다고 보기는 어렵다. 그러나 그 신분․접촉대상․언행 등을 고려하여 ‘후보자가 되고자 하는 자’를 가리는 일은 고도의 법률적인 판단이 필요한 사항으로 회원사가 실제 적용을 하는 것에 있어서는 상당히 논쟁적인 측면이 있을 수 있다. 또한 회원사가 모든 SNS를 실질적으로 모니터링하여 출마의사를 확인하기 어려운 점도 인정된다. 따라서 ‘출마의사를 공식적으로 밝힌 자’는 ‘본인 또는 소속정당이 기자회견 등의 방식으로 언론기관에 출마의사를 밝힌 경우 외에 본인이 SNS 등을 통해 출마의사를 명백히 밝히고 그 사실이 언론을 통해 보도된 경우’로 해석한 것에 대해서는 수긍이 간다.

3. KISO 결정에 관한 몇 가지 논의사항

그러나 선거기간 중 후보자 범위에 대한 KISO 정책위원회의 결정과 관련하여 몇 가지 고려해봐야 할 사항이 있다. 첫째, SNS를 사적 미디어로 단정하고 있는 점이다. SNS는 연결성을 기반으로 한 참여구조의 사회성을 갖는다. 정보의 생산, 확산, 이용 등의 소통구조가 연결망을 기반으로 구조화되어 있기 때문이다. 사적 정보 중심의 생활공간으로 운영되던 SNS가 어느 순간 대규모의 의제설정력과 여론형성력을 갖는 것도 바로 연결성에 기반한 사회성 때문이다. SNS가 사회적 참여를 기반으로 운영되기 때문에 선거를 포함한 다양한 정치사회적 이슈와 관련된 시민의 참여구조를 질적으로 향상시키는 도구로서 기능하고 있는 사례는 수도 없이 목격된다. 더욱이 출마를 준비하는 후보자(후보자가 되고자 하는 자)에게 SNS는 자신의 정책과 정견을 발표하고 전달하는 공식적인 공간이면서 유권자와 활발하게 소통하는 공간이기도 하다. 이처럼 가장 중요한 선거운동 매체 중의 하나로 활용되고 있는 SNS는 후보자(후보자가 되고자 하는 자)에게는 사적인 매체가 아니라 공적이고 공식적인 매체로 보는 것이 타당하다. 따라서 후보자 범위와 관련한 KISO 정책위원회의 결정 논거로 SNS를 사적인 매체로 단정한 것은 회원사의 실무적인 측면만을 강조하고 있는 것으로 보인다. KISO 정책위원회의 결정처럼 SNS를 사적인 매체로 간주하여 SNS를 통한 출마선언이 언론을 통해 그 사실이 보도될 때 비로소 출마의사를 공식적으로 밝힌 것으로 인정된다면, 그 사이의 시간적 간극은 공직선거법에 의한 후보자(후보자가 되고자 하는자)로서의 지위획득에 반하는 한편, 정책규정 제17조 적용의 공백으로 이어진다.

둘째, 후보자의 출마선언에 대해 공식성을 부여하는 방식이다. 정책규정 제17조에 따르면, 선거관리위원회에 예비후보자 또는 후보자로 등록을 하는 경우와 정당이 공천과정을 통해 후보자로 확정한 경우 이외에 후보자의 출마선언이 공식적으로 인정되는 것은 ‘언론’을 통해 출마사실이 보도될 때뿐이다. 여기서 언론이란 미디어법(방송법, 신문법, 정기간행물법 등)에 의거해 허가·승인·등록된 방송이나 신문 등을 말한다. 우리나라는 미디어법에 기반을 두어서 언론여부를 결정하는 독특한 시스템을 갖고 있기 때문이다. 그러나 인쇄미디어나 방송미디어와 같은 전통적인 뉴스미디어에 기반을 두고 직업사회학적 관점에서 언론성을 부여하고 있는 현행 미디어법은 새로운 디지털 뉴스미디어를 언론으로 포섭하는데 상당한 한계에 봉착해 있다. 최근 뉴스큐레이션서비스, 크라우딩 뉴스서비스, 시사팟캐스트, MCN 등 신생 뉴스미디어가 언론의 영역으로 진입해 영향력을 급격하게 확대하고 있지만 이러한 디지털 뉴스미디어들은 미디어법에 의해 언론으로 취급되지 않고 있다. 상황이 이러하다 보니 후보자(후보자가 되고자 하는 자)가 유권자들의 뉴스욕구를 충족시키면서 기존의 전통적인 언론보다 실질적인 영향력을 행사하고 있는 신생 뉴스미디어를 통해 출마선언을 한다 해도 KISO 정책규정 제17조제1항제4호에 따른 공식적인 출마선언으로 인정받지 못하는 결과를 가져온다.

셋째, 정책규정 제17조의 적용기간을 예비후보자 등록 개시일로 한정하고 있는 점이다. 인터넷을 통한 선거운동이 상시적으로 허용되고 있어 인터넷 홈페이지 또는 그 게시판ㆍ대화방 등에 글이나 동영상 등의 정보를 게시하거나 전자우편 또는 모바일메신저, 트위터 등 SNS를 이용해 언제든 선거운동을 할 수 있다. 따라서 정치신인이나 재출마를 준비하는 후보자(후보자가 되고자 하는 자)는 예비후보자 등록일 이전부터 출마의사를 명백히 밝히는 경우도 적지 않고 그 사실이 언론을 통해 보도되기도 한다. 따라서 선거관련 연관검색어 및 자동완성 검색어에 대한 삭제 또는 제외 요청의 기간을 정책규정 제17조제2항에 따라 예비후보자 등록 개시일 부터 적용하고 있는 점은 향후 재검토될 필요가 있어 보인다.

4. 정책규정 제17조의 개선방향

정책규정 제17조제1항제4호의 ‘출마의사를 공식적으로 밝힌 자’는 본인 또는 소속정당이 기자회견 등의 방식으로 언론기관에 출마의사를 밝힌 경우 외에 SNS 등을 통해 출마의사를 명백히 밝히고 그 사실이 언론을 통해 보도된 경우도 포함한다는 결정은 회원사에게 실무적 운용기준을 마련해 주었다는 점에서 의의가 있다. 그러나 공직후보자(후보자가 되고자 하는 자)에 대한 공직적격성 검증을 위한 이용자의 알권리를 존중하고자 하는 정책규정 제17조의 의미가 퇴색되지 않도록 하기 위해서는 공직선거법에서 규정하고 있는 후보자(후보자가 되고자 하는 자)의 범위와 KISO가 정하고 있는 그 범위가 가능한 일치하도록 해야 할 필요가 있다.