게임 셧다운제의 쟁점과 전망

작성일 : 2014년 9월 23일 작성자 : 정필운 in KISO저널 제16호, 법제 동향

1. 완화된 셧다운제

지난 2014년 3월 제1차 규제개혁 장관회의에서 한 게임업체 대표가 게임 규제를 완화하고 규제 창구를 일원화하여 달라는 요청을 하였다. 문화체육관광부(이하 ‘문화부’로 줄이기도 하였다)와 여성가족부(이하 ‘여가부’로 줄이기도 하였다)는 이에 대한 화답으로 우선 현행 ‘강제 셧다운제’를 개선하기로 하였다고 9월 1일 발표하였다. 이에 따르면 현행 오전 0시부터 6시까지 모든 청소년의 게임 이용을 일률적으로 금지하는 이른바 강제 셧다운제를 부모가 요청하면 적용하지 않기로 하고, 「청소년보호법」은 그 적용 연령을 만 16세, 「게임산업진흥에 관한 법률」(이하 ‘게임산업법’로 줄이기도 하였다)은 만 18세로 달리하던 것을 만 16세 미만으로 통일하기로 했고, 셧다운제를 이행하지 않은 사업자에게는 벌금 전에 시정명령을 하도록 하였다.¹⁾

이로써 학부모단체, 여성가족부 등이 한 편이 되고, 게임업계, 청소년 인권단체, 문화부 등이 한 편이 되어 오랜 기간 논쟁을 하며 대립하던 교착 상태를 타개하였다. 그러나 이번 조치의 내용을 보면 그것이 논쟁의 끝이 아니라 새로운 시작임을 알 수 있다. 위와 같은 합의를 한 문화부와 여가부도 규제 논의 창구 일원화를 위해 게임업계와 청소년단체 등 민간 참여자를 포함하는 상설협의체를 운영하기로 하였고, 여기서 모바일 게임에 셧다운제 적용 제외, 셧다운제 자체의 철폐까지도 검토하여 결정하겠다고 밝혔다.

이 글은 이와 같은 시점에 인터넷게임 셧다운제의 도입과 이를 둘러싼 논쟁을 소개하고, 이 제도가 헌법에 적합한 제도인지, 입법 정책적으로 타당한 제도인지 살펴본 후 앞으로 어떻게 될 것인지 전망해 보고자 한다.

셧다운제_png

2. 셧다운제에 대한 도입과 쟁점

1) 셧다운제의 도입과 전개

인터넷게임이 널리 보급되면서 그 역기능도 나타나고 있다. 게임에 과몰입하거나 중독되는 사람이 늘어나고, 이들이 자살하거나 타인을 살해하는 등 사회문제를 일으키자 이를 예방하고 치유하기 위한 여러 대책이 제시되었다. 그 중 하나가 특정 시간대에 청소년에게 인터넷게임 제공을 일률적으로 금지하는 청소년보호법상의 강제 셧다운제와 게임산업법상의 청소년 본인 또는 법정대리인이 인터넷게임 제공자에게 이용방법, 이용시간 등의 제한을 요청할 수 있는 선택 셧다운제이다.

강제 셧다운제는 2011년 5월 19일 개정 청소년보호법에 의하여 도입되었고, 2011년 9월 15일 전부개정 등을 거치며 현재도 시행되고 있는데 그 내용은 다음과 같다.

제26조(심야시간대의 인터넷게임 제공시간 제한)

① 인터넷게임의 제공자는 16세 미만의 청소년에게 오전 0시부터 오전 6시까지 인터넷게임을 제공하여서는 아니 된다.

② 여성가족부장관은 문화체육관광부장관과 협의하여 제1항에 따른 심야시간대 인터넷게임의 제공시간 제한대상 게임물의 범위가 적절한지를 대통령령으로 정하는 바에 따라 2년마다 평가하여 개선 등의 조치를 하여야 한다.

③ 제2항에 따른 평가의 방법 및 절차 등에 필요한 사항은 「게임산업진흥에 관한 법률」에서 정하는 바에 따른다.

제59조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.

5. 제26조를 위반하여 심야시간대에 16세 미만의 청소년에게 인터넷게임을 제공한 자

한편 선택 셧다운제는 2011년 7월 21일 개정 게임산업법에 의하여 도입되어 현재 시행 중인데 그 내용은 다음과 같다.

제12조의3(게임과몰입·중독 예방조치 등)

① 게임물 관련사업자[「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」 제2조제1항 제1호의 정보통신망(이하 “정보통신망”이라 한다)을 통하여 공중이 게임물을 이용할 수 있도록 서비스하는 자에 한한다. 이하 이 조에서 같다]는 게임물 이용자의 게임과몰입과 중독을 예방하기 위하여 다음 각 호의 내용을 포함하여 과도한 게임물 이용 방지 조치(이하 “예방조치”라 한다)를 하여야 한다.

3. 청소년 본인 또는 법정대리인의 요청 시 게임물 이용방법, 게임물 이용시간 등 제한

② 여성가족부장관은 「청소년 보호법」 제26조에 따라 심야시간대의 인터넷게임 제공시간 제한대상 게임물의 범위가 적절한지를 평가할 때 문화체육관광부장관과의 협의를 거쳐야 한다.

③ 제1항의 예방조치를 위한 게임물의 범위, 방법 및 절차와 제2항의 평가 방법 및 절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

⑤ 문화체육관광부장관은 제4항에 따라 게임물 관련사업자로부터 제출 또는 보고받은 내용을 평가한 결과 예방조치가 충분하지 아니하다고 인정하면 해당 게임물 관련사업자에게 시정을 명할 수 있다.

제45조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다.

1. 제12조의3제5항에 따른 문화체육관광부장관의 시정명령을 따르지 아니한 자

2) 찬반논란과 쟁점

이 제도에 찬성하는 사람(이하 ‘찬성 측’으로 줄이기도 하였다)은 우선 인터넷게임 중독이 매우 심각한 사회문제라는 점을 강조한다. 인터넷 중독 실태, 스마트폰 중독 실태 등 다양한 현황을 제시하며 이 제도가 필요하다고 주장한다. 찬성 측은 청소년이 국가와 가정으로부터 보호가 필요한 미성숙한 인격체라는 점에 주목한다. 청소년의 일반적 행동자유권 및 직업의 자유의 과도한 제한 등의 법리적 문제에 대해서는 2014년 4월 헌법재판소가 청소년보호법상 강제 셧다운제를 합헌으로 판단하였으므로 문제가 없다고 주장한다. 찬성 측은 이 제도에 반대하는 사람(이하 ‘반대 측’으로 줄이기도 하였다)의 논리인 게임산업진흥이라는 경제적 이유로 청소년 보호라는 더 큰 가치해서는 안 된다고 주장한다. 대체로 학부모단체, 여성가족부 등이 이러한 입장이다. 찬성 측의 극단에 서 있는 사람은 인터넷게임 중독을 알코올, 마약, 도박과 같은 중독물질 및 행위와 같다는 전제하에 더 적극적인 제도적 대처가 필요하다고 주장한다. 지난 2013년 11월 신의진 의원의 ‘중독․예방 관리 및 치료를 위한 법률안’ 발의가 이러한 입장을 상징적으로 대변한다.

한편, 이 제도에 반대 측은 우선 인터넷게임 과몰입의 심각성이 과장되었다고 주장한다. 인터넷게임 과몰입에 대한 과학적 논증이 부족한 상태에서 섣부르게 정책이 추진되었다는 것이다. 또한 강제 셧다운제 등 과도한 규제 정책으로 인하여 세계적으로 비교우위에 있는 한국 게임 산업이 주춤하고 있다. 이들은 게임 산업 진흥과 게임과몰입과 중독에 대한 예방 및 치료 정책 사이에 적절한 균형이 필요하다고 주장한다. 반대 측은 청소년이 국가와 가정으로부터 보호가 필요한 미성숙한 인격체이지만 제한적으로 일반적 행동자유권과 직업의 자유 등이 보장되어야 한다는 점에 주목한다. 강제 셧다운제는 일반적 행동자유권 및 직업의 자유의 과도한 제한이라는 것이다. 대체로 게임업계, 청소년 인권단체, 문화부 등이 이러한 입장이다.

3. 강제 셧다운제는 위헌인가?

강제 셧다운제의 도입기부터 이 제도가 헌법에 위반된다는 주장이 있었다. 이러한 이유로 지난 2011년 청소년, 부모, 인터넷게임 개발 및 제공업체는 이 제도가 청소년의 일반적인 행동자유권 및 인격의 자유로운 발현권, 부모의 교육권, 국내 인터넷게임 제공업체의 평등권 등을 침해한다는 이유로 헌법소원을 제기한 바 있다.

이에 대하여 헌법재판소는 지난 2011년 4월 24일 이 제도가 헌법에 위반되지 않는다고 결정하였는데 그 주요 내용은 다음과 같다.

(ⅰ) 청소년보호법상 인터넷게임은 게임산업법에 따른 게임물 중 정보통신망을 통하여 실시간으로 제공되는 게임물이라고 정의되어 그 의미가 명확하므로 이 사건 금지조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되지 않는다.

(ⅱ) 이 사건 금지조항은 청소년의 건강한 성장과 발달 및 인터넷게임 중독을 예방하려는 것으로, 인터넷게임 자체는 오락 내지 여가활동의 일종으로 부정적이라고 볼 수 없으나, 우리나라 청소년의 높은 인터넷게임 이용률, 인터넷게임에 과몰입되거나 중독될 경우에 나타나는 부정적 결과 및 자발적 중단이 쉽지 않은 인터넷게임의 특성 등을 고려할 때, 16세 미만의 청소년에 한하여 오전 0시부터 오전 6시까지만 인터넷게임을 금지하는 것이 과도한 규제라고 보기 어렵다. 여성가족부장관으로 하여금 2년마다 적절성 여부를 평가하도록 하고, 시험용 또는 교육용 게임물에 대해서 그 적용을 배제하는 등 피해를 최소화하는 장치도 마련되어 있으며, 본인 또는 법정대리인의 자발적 요청을 전제로 하는 게임 산업법상 선택적 셧다운제는 그 이용률이 지극히 저조한 점 등에 비추어 대체수단이 되기에는 부족하므로 침해최소성 요건도 충족한다. 나아가 청소년의 건강 보호 및 인터넷게임 중독 예방이라는 공익의 중대성을 고려할 때 법익균형성도 유지하고 있으므로, 이 사건 금지조항이 인터넷게임 제공자의 직업수행의 자유, 여가와 오락 활동에 관한 청소년의 일반적 행동자유권 및 부모의 자녀교육권을 침해한다고 볼 수 없다.

(ⅲ) 인터넷게임은 중독성이 강하고, 언제나 쉽게 접속하여 장시간 이용할 가능성이 크므로 다른 게임과 달리 인터넷게임에 대해서만 강제 셧다운제를 적용하는 것에는 합리적 이유가 있으며, 전기통신사업법에 따라 부가통신사업자로 신고하고 게임법상 등급분류를 받아 정상적인 방법으로 제공되는 인터넷게임물에 대해서는 그 제공업체가 국내 업체인지 해외 업체인지를 불문하고 강제 셧다운제가 적용되므로 평등권에도 반하지 않는다.²⁾

그러나 필자는 이와 같은 헌법재판소의 다수 의견이 치밀한 논증을 하지 않아 그 판단을 그르친 것이 아닌지 의심하고 있다. 다른 무엇보다 우리 헌법학계와 헌법재판소 결정례가 인정하는 부모의 교육권을 비중 있게 고려하고 가정교육의 영역에서는 부모의 교육권이 국가의 교육과제에 우선하여야 한다는 앞선 헌법재판소 결정례³⁾에 비추어 보았을 때 강제 셧다운제는 국가의 입법권의 한계를 넘은 것이 아닌가 하는 강한 의심을 가지고 있다. 이러한 측면에서 반대의견을 낸 김창종, 조용호 두 재판관의 논증이 훨씬 설득력 있게 읽힌다.

4. 강제 셧다운제는 좋은 정책인가?

강제 셧다운제가 합헌이라고 하더라도 이와 같은 제도가 입법 정책적으로 타당한지는 여전히 문제로 남는다. 이와 관련해서는 다음 몇 사항을 고려하여야 한다.

첫째, 제도 도입을 위한 전제로 인터넷게임의 역기능에 관한 과학적 지식을 충분히 검토하였는지 확인이 필요하다. 위에서 본 것처럼 찬성 측과 반대 측은 그 판단의 전제 사실이 상이하다. 찬성 측에서는 인터넷게임의 역기능이 충분히 입증되었다고 주장하지만, 반대 측에서는 이에 대하여 전혀 동의하지 않고 있다. 필자가 입법과정의 여러 자료를 검토하여 보아도 직접적인 자료는 매우 빈약하였다. 2013년 5월 미국 정신의학회에서 발행한 ‘정신 질환의 진단 및 통계 편람(Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders)-5’에서 게임 중독을 정신질환의 일종으로 분류하였는지 여부라는 객관적 사실 확인에서조차 양 측이 다른 주장을 하는 것은 그런 문제를 상징적으로 보여주는 사건이다. 이에 대한 입증책임은 제도의 지속 또는 강화를 요구하는 찬성 측에서 지는 것이 타당하며, 그것은 입법 이후에도 지속적으로 검토되어야 한다. 그런데 과연 여가부 등은 그와 같은 노력을 지속적으로 하고 있는지 궁금하다.

둘째, 현대 행정의 특징인 협력적 법치주의에 따르면 절차적 정당성이 더욱 중요한 의미를 갖는다. 특히 인터넷게임의 역기능에 관한 과학적 지식의 축적이 단기간에 이루어지기 힘들다면 이러한 흠을 공론화 과정을 거치는 절차적 정당성을 강화하여 어느 정도 메울 수도 있다. 그런데 강제 셧다운제가 이와 같은 절차적인 정당성을 충분히 갖고 입법되었는지 매우 의심스럽다.

셋째, 사회문제가 발생했을 때 그것에 영향을 미치는 요인과 국가가 고려할 수 있는 수단은 법, 법을 제외한 다른 사회규범, 교육․홍보, 시장, 구조 등이다. 따라서 입법자와 집행자는 사회문제의 해결을 위하여 이와 같은 다면적인 접근을 고려하여야 한다. 반대 측은 국가가 역기능 방지를 위하여 강제 셧다운제라는 수단에 과도하게 의존하며 다른 수단을 지나치게 경시한다고 주장한다. 그러나 필자는 그러한 주장은 타당하지 않다고 생각한다. 청소년보호법에 보면 그 밖에 청소년에 대하여 예방·상담 및 치료·재활 등의 서비스를 위한 근거 규정이 있고, 게임중독치료센터를 운영하는 등 구체적인 정책도 꾸준히 추진하고 있다는 것을 확인할 수 있다.

넷째, 청소년이 타인명의로 접속하는 경우 통제방법이 없고 외국 업체 중 일부는 이를 우회하여 국내외 게임업체가 비대칭규제를 받고 있다는 점은 매우 심각한 문제이다. 이와 같은 문제가 이 영역에 지속될 경우 결국 국내 업체는 고사하고 국외 업체가 주류를 이루게 되고, 그 때는 이와 같은 규제 뿐 아니라 게임 산업 전체에 대한 규제가 실효성을 갖기 어렵게 될 수 있다. 그리고 기술의 발전 방향과 반대 방향으로 법이 그 적용 대상을 광범위한 사용자에게 설정하며 구체적인 행위를 제한하는 방식으로 규제하는 것은 성공한 역사가 별로 없다는 과학기술법의 교훈을 되새길 필요가 있다.

다섯째, 마지막으로 문화시장에서 자율성을 존중하고 문화육성은 간접적인 방법을 통하여 한다는 우리 헌법의 문화국가원리나 영미의 간접적 문화조성정책 원칙(long arm policy)에 비추어 그 타당성을 판단할 필요가 있다.

5. 강제 셧다운제에 대한 전망과 과제

위에서 서술한 것처럼 필자는 현행 강제 셧다운제가 가정 교육영역에서 부모의 교육권을 지나치게 제한한 위헌적인 입법이라고 생각하며, 설사 헌법재판소의 판단과 같이 헌법에 위반되는 것은 아니라고 하더라도 입법 목적을 달성하기 위한 좋은 정책은 아니라고 생각한다. 따라서 강제 셧다운제의 위헌성을 상당 부분 제거한 이번 9월 1일 발표대로 개정을 하는 것은 진일보한 정책 변화라고 긍정적으로 평가한다. 그러나 그렇다 하더라도 이 제도는 인터넷게임으로부터 청소년 보호라는 입법 목적을 효과적으로 달성하기 어려워 결국 유야무야될 확률이 높을 것이다. 그럼에도 이 제도가 쉽사리 없어지지는 않을 것이다. 자신의 의사를 관철하기 위하여 끊임없이 움직이는 이익집단과 이에 포획되었거나 이를 이용하여 끊임없이 조직의 존재감을 드러내고 그 확장을 모색하는 공무원집단이 존재한다는 현대 행정이론이 설명력을 갖기 때문이다.

따라서 이와는 별도로 청소년 자신과 부모, 게임업체, 국가가 인터넷게임으로부터 청소년 보호를 위하여 다음과 같은 노력을 다하여야 한다.⁴⁾

첫째, 청소년은 인터넷게임의 역기능을 자각하고 이를 경계하여야 하며, 만약 자신이 과몰입이나 중독 증상이 있다고 자각하였다면 이를 즉각 알리고 주위의 도움을 받아야 한다. 교우관계나 학업문제, 집안문제 등 자기에게 닥친 현실을 어렵지만 부딪쳐 해결하도록 노력해야한다. 인터넷게임으로 도피하는 것은 미봉책일 뿐이다. 청소년의 기본권이 소중한 것은 분명하지만 미성숙한 인격체라는 것을 자각하고 현재와 미래를 위하여 스스로 자제하는 자율성을 길러야 한다.

둘째, 청소년의 부모는 자녀의 교육 문제를 더 이상 국가에 미루지 말고 주체적으로 관리하여야 한다. 그것은 부모의 권리이자 의무이다. 부모의 교육권은 큰 책임이 따르는 권리임을 명심하여야 한다.

셋째, 게임업계는 이 문제에 대한 대책 마련을 공동체의 매우 엄중한 명령으로 받아들이고 업계 전체가 머리를 맞대고 자율 규제(self-regulation) 방안을 마련하여 시행하여야 한다. 현행 자율 규제의 수준으로는 국민의 우려를 불식할 수 없다는 점을 깊이 인식하여야 한다.

넷째, 국가는 인터넷게임의 역기능에 관한 과학적 지식을 지속적으로 축적하여야 한다. 이것은 강제 셧다운제만을 위한 것이 아니라 일련의 인터넷게임 규제 정책의 입안과 집행에 필수적인 전제이다. 한편 기술의 발전을 법을 통하여 광범위한 사용자를 대상으로 구체적인 행위를 제한하는 방식으로 규제하는 것은 미봉책에 불과함을 깨달아야 한다. 따라서 정책적으로 게임업체의 자율 규제 환경을 조성하고 감독하며, 게임과몰입과 중독을 예방, 치유하기 위한 교육을 실시하고, 그보다 근본 원인이라고 지목되는 청소년의 환경이 좀 더 건강하고 행복하도록 가꾸며, 부모가 자녀에게 교육적 관심을 가질 수 있는 여유를 사회가 보장하도록 환경을 조성하는 것이 중요하다. 국가는 긴 팔을 이용하여 인터넷게임의 역기능을 완화하여야 한다는 지혜를 되새겨야 할 때이다.

1) 이경민(2014년 9월 1일자 전자신문 인터넷 기사), “부모가 요청하면 ‘강제적 셧다운제’ 철회”, Available: http://www.etnews.com/20140901000354 [본문으로]

2) 헌법재판소 결정례 2014.4.24. 2011헌마659, 2011헌마683(병합). [본문으로]

3) 헌법재판소 결정례 2000.4.27. 98헌가16 등. [본문으로]

4) 황성기(2014). “인터넷 게임 산업 관련 정책 및 규제의 문제점과 그 대안”. 「2014 게임중독법 정책연구 보고서」, 40-49. [본문으로]

5) 강신규, 김광재(2012). 디지털 게임의 자율규제 방안에 관한 비교 분석적 접근. 「한국게임학회지」, 제12권 제6호, 107-120.

6) 게임 및 문화콘텐츠 규제 개혁을 위한 공동대책위원회(2014). 「2014 게임중독법 정책연구 보고서」.

7) 정필운(2009). 교육영역에서 당사자의 권리․의무․권한에 대한 헌법이론적 고찰. 「법학연구」, 제19권 제3호, 283-312.

8) Kern Alexander & M. David Alexander. (2005). American Public School Law, Thomson West.