「가상자산 이용자 보호 등에 관한 법률」의 주요 내용과 관련 쟁점

1. 들어가며

코로나19로 인해 비트코인(Bitcoin)이 인플레이션(inflation) 위험 회피 수단으로 주목받으며 가격이 급등하고, NFT(Non-fungible token, 이하 NFT) 작품들이 거액에 거래되기 시작하면서, 국내에서 가상자산 투자 열풍이 강하게 일어났다. 코인(Coin), 토큰(Token), NFT 등 블록체인 기반의 다양한 암호화 자산이 등장하면서 이를 규율할 필요성도 커졌다. 2022년 정부는 “디지털 자산 인프라 및 규율체계 구축”을 국정과제 중 하나로 삼아, ‘「디지털자산 기본법」을 제정하고, 실질에 따라 증권형과 비증권형으로 구분하여 규제 체계를 마련하겠다’고 발표했다. 증권에 해당되는 ‘토큰증권’은 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」(이하 자본시장법)으로, 증권이 아닌 디지털자산은 「디지털자산 기본법」으로 규율하겠다는 것이었다.¹²

테라(Terra)-루나(Runa) 대폭락 사태, FTX(FTX Trading Ltd.) 파산 사태 등이 연이어 터지면서 이용자 보호 및 불공정거래 규제부터 시급히 이루어져야 한다는 목소리도 높아졌다. 가상자산 거래를 이용한 자금세탁행위 등 방지를 위해 2021년 「특정 금융거래정보의 보고 및 이용 등에 관한 법률」(이하 특정금융정보법)에 가상자산사업자 신고제를 도입되었으나, 이용자 보호 및 불공정거래 규제 측면에서 부족함이 있었다.

국회는 시급한 입법의 필요성, 정당 간의 의견 차이 등을 고려하여, 일단 ‘가상자산’이라는 용어를 그대로 사용해, 이용자 보호 및 불공정거래 규제에 관한 사항부터 1단계로 마련하기로 합의했다. 결국 2023년 7월 18일 「가상자산 이용자 보호 등에 관한 법률」(이하 ‘가상자산이용자보호법’)이 제정되었다. 2024년 7월 19일 시행될 가상자산이용자보호법을 대비하여, 2023년 12월 가상자산이용자보호법 시행령 제정령안과 「가상자산업감독규정」 제정안이 입법예고되었으며, 2024년 3월 「가상자산시장조사업무규정」 제정안도 입법예고되었다.

2. 가상자산이용자보호법의 주요 내용

가상자산이용자보호법은, 아직 부족하긴 하지만 디지털 자산에 관한 기본법 마련을 위한 첫걸음으로서, 가상자산에 대한 거래 안전과 이용자 보호를 위한 기본적인 규율 체계를 마련했다는 측면에서 의의가 있다.

그 주요 내용은 크게 ① 가상자산에 관한 정의 규정, ➁ 이용자 자산에 대한 보호 규정, ➂ 불공정거래의 규제에 대한 규정으로 구분할 수 있다(이하에서는 입법예고된 내용을 기준으로 살펴본다).

첫째, ‘가상자산시장’에 대한 정의가 새롭게 규정되었고, ‘가상자산’, ‘가상자산사업자’등에 대한 정의 규정을 마련하여, 특정금융정보법 등 다른 법령에서 이를 인용할 수 있도록 했다. ‘가상자산’과 ‘가상자산사업자’에 대한 정의는 기존 특정금융정보법의 내용과 거의 동일하다. 다만, 가상자산에서 제외되는 대상이 보다 확대되었다. 특히, 가상자산 제외 대상에 ‘한국은행이 발행하는 전자적 형태의 화폐 및 그와 관련된 서비스’가 새롭게 추가되었다. 한국은행에서 중앙은행 디지털화폐(Central Bank Digital Currency, 이하 CBDC)를 발행할 가능성을 고려한 것이다.³ NFT에 대해서도 가상자산에서 제외할 수 있는 근거 규정이 포함됐다.

둘째, 가상자산사업자에게 이용자의 예치금을 분리하여 관리기관에 예치·신탁하고, 이용자 가상자산도 분리하여 일부를 콜드월렛 방식으로 보관하도록 의무를 부과했다. 특히, 이용자의 가상자산에 대한 콜드월렛 비중을 ‘80% 이상’으로 높여 안전성을 보다 강화했다.⁴ 해킹, 전산장애 등 사고에 대한 손해배상책임 이행을 위해 보험·공제에 가입하거나 준비금 적립도 해야 한다. 그 보상한도나 적립금은 ‘콜드월렛 보관 부분을 제외한 나머지의 5%와 30억 원(가상자산과 금전의 교환행위가 없는 가상자산사업자의 경우 5억 원) 이상‘이어야 한다. 이는 은행연합회의 「가상자산 실명계정 운영지침」에서 요구하는 준비금 적립 등 의무와 비교해 볼 때, 그 대상, 범위, 금액에 다소 차이가 있다.⁵

셋째, 미공개중요정보 이용행위, 시세조종행위 및 부정거래행위 등이 금지되며, 가상자산사업자가 자기 또는 특수관계인이 발행한 가상자산을 매매, 그밖에 거래하는 행위도 원칙적으로 금지된다. 이용자의 가상자산에 대해 정당한 사유 없이 입출금을 금지할 수 없으며, 가상자산시장을 개설·운영하는 가상자산사업자에게는 이상거래를 상시적으로 감시할 의무를 부담시켰다. 위와 같은 불공정거래행위에 대한 손해배상, 과징금 부과 등 제재처분, 형사처벌 규정도 마련됐다. 이전까지는 사기죄, 배임죄, 업무방해죄 등의 범죄로만 처벌이 가능했으나 이후 발생하는 불공정거래행위에 대해서는 가상자산이용자보호등에관한법률위반죄로도 처벌할 수 있다. 금융위원회가 감독·검사, 조사 등은 물론 과징금 부과 등으로 위반행위에 대해 다양한 제재수단을 활용할 수 있게 됐고, 위법행위에 대한 판단기준도 보다 명확해졌다.

3. 관련 쟁점

가상자산이용자보호법 제정 당시 제기된 국회의 부대의견에 따라, 현재 2단계 입법이 추진되고 있다. 그 내용에는 △ 가상자산 발행·유통 과정상의 이해상충 해소 △ 스테이블코인(Stablecoin)에 대한 규율체계 △ 가상자산 평가업·자문업·공시업 등에 대한 규율체계 △ 통합전산시스템(통합시세 및 통합공시 등) 구축‧운영 방안 △ 사고 발생시 「전자금융거래법」과 유사한 입증 책임 전환 규정 △ 가상자산사업자의 영업행위 규율 방안 등이 포함되어 있다.⁶

현재 제정된 가상자산이용자보호법 시행 및 향후 입법이 추진될 내용과 관련하여, 다음과 같은 이슈가 함께 고려될 필요가 있다.

가. NFT 및 토큰증권에 대한 규율체계 명확화

입법예고된 내용에 따르면, NFT도 일정한 경우 가상자산에서 제외될 수 있다. 즉, “수집을 주된 목적으로 하거나 거래 당사자 간에 거래의 확인을 위하여 수수하는 것 등 단일하게 존재하여 상호간에 대체할 수 없는 전자적 증표”는 원칙적으로 가상자산에서 제외된다.⁷ 단순히 NFT로 발행하여 ‘고유값’을 가지고 있다는 것만으로는 이에 해당되기 어렵고, ‘실질적으로’ 대체 가능성이 없는 경우만 해당될 수 있을 것이다.⁸ 다만, 특정 재화나 서비스의 ‘지급수단’으로 사용이 가능한 경우에는 가상자산에 해당된다.⁹ ‘증권’에 해당되는 NFT는 ‘자본시장법’에 따라 규제를 받게 된다. 반면, 가상자산이나 증권이 아닌 NFT에 대해서는 별다른 규율 체계가 마련되어 있지 않다.

가상자산이용자보호법의 문언상으로는 ‘토큰증권’도 가상자산에 포함될 수 있어, 토큰증권과 가상자산의 구별에 모호한 부분이 있다. 가상자산이용자보호법은 ‘증권’ 전체가 아니라 「주식ㆍ사채 등의 전자등록에 관한 법률」(이하 전자증권법)에 따른 ‘전자등록주식등’과 같이 일부만 가상자산에서 제외하고 있는데, 현행 전자증권법상 토큰증권은 전자등록주식등에 해당되지 않는다. 토큰증권에 자본시장법만 적용된다고 단정할 수도 없다. 토큰증권은 ‘투자계약증권’으로 분류될 가능성이 높은데, 투자계약증권은 자본시장법상 일부 규정에 대해서만 증권으로 간주되기 때문이다.¹⁰ 21대 국회에서 관련 자본시장법 일부개정안과 전자증권법 일부법률개정안이 발의되었으나, 국회임기가 만료되면서 폐기되었다.¹¹ 이러한 상황에서 가상자산이용자보호법이 시행되면, 이론상 토큰증권에 대해 ‘자본시장법’뿐만 아니라 ‘가상자산이용자보호법’도 적용될 가능성이 있다.

나. 공시체계의 제도화

가상자산 회계·공시 투명성 제고를 위해, 2023년 12월 한국채택국제회계기준(Korean International Financial Reporting Standards, K-IFRS)의 기업회계기준서(이하 기업회계기준서) 제1001호(재무제표 표시)가 개정·공표되었다. 가상자산 주석공시 모범사례(Best Practice)도 함께 마련되었으며, 기업회계기준서의 해석지침인 「가상자산 회계처리 감독지침」도 제정·공표되었다. 개정된 기업회계기준서에서는 △ 가상자산을 보유하는 경우 △ 고객을 대리하여 가상자산(이용자 위탁 가상자산)을 보유하는 경우 △ 가상자산을 발행하는 경우를 나누어 ‘주석공시 의무사항’을 규정하고 있다. 주석공시 의무사항에는 가상자산 발행 규모, 유형, 특성 및 관련된 위험 등 백서에 기재되는 주요 내용의 상당수가 포함되어 있다.¹² 그런데 이러한 주석공시의무는 「주식회사 등의 외부감사에 관한 법률」에 따른 ‘외부감사 대상’에 대해서만 적용되기 때문에, 프로젝트 팀, 탈중앙화 자율조직(Decentralized Autonomous Organization, DAO) 등이 발행하는 가상자산에 대해서는 공시가 제대로 이루어지기 어렵다. 가상자산이용자보호법 시행령 제정안에 ‘미공개중요정보’의 공개방법에 관한 기준이 마련되어 있으나, 그것만으로 공시의무가 있다고 보기는 어렵다.

‘미공개중요정보’, 중요사항에 대한 ‘허위 기재나 누락’등 불공정거래행위와 관련하여 언제, 어디에서, 어떤 내용이 공시되었는지를 판단할 수 있는 객관적인 기준을 마련하는 것은 매우 중요한 문제다. 주석공시의무나 미공개중요정보의 공개방법에 관한 기준만으로는 부족하고, 다양한 가상자산에 관한 중요한 사항들이 지속적·종합적으로 공시될 수 있도록 공시의무를 부과하고 이를 공시할 수 있는 단일한 창구를 조속히 마련한 필요가 있다. 신뢰할 수 있는 기업이나 기관을 통해 가상자산 발행 및 유통에 관한 정확한 정보가 공시될 수 있도록 적합한 자격 요건과 규율체계도 마련되어야 한다.

다. 가상자산 관련 사업에 대한 규율체계 통합 및 정비

가상자산이용자보호법이 제정되었음에도 불구하고, 가상자산사업자의 신고는 여전히 특정금융정보법에 의해 규율된다. 그러나 가상자산사업자에 대한 인허가에 관한 사항은 가상자산에 관한 일반법으로 볼 수 있는 가상자산이용자보호법에서 규정하는 것이 체계상 타당하다.

가상자산 평가업·자문업·공시업뿐만 아니라 가상자산의 대여업, 위탁운용업 등 탈중앙화 금융(Decentralized Finance, Defi) 제도 도입에 대한 검토도 필요하다. 현재 가상자산이용자보호법은 가상자산사업자에게 이용자가 위탁한 가상자산에 대해 “동일한 종류와 수량의 가상자산을 실질적으로 보유”하도록 요구하고 있어, 사실상 이용자의 가상자산을 대여나 위탁운용하기 어렵다.

가상자산을 ‘지급이나 결제 수단’으로 사용하는 경우에 대한 규율체계도 정비할 필요가 있다. 「전자금융거래법」상 가상자산은 ‘전자지급수단’으로 보기 어렵지만,¹³ 가상자산으로 재화 구입이나 용역 이용 대가의 정산을 대행·매개하는 행위는 ‘전자지급결제대행업’에 해당될 가능성이 있다.¹⁴ 가상자산을 ‘전자지급수단’에 포함할지, 그와 관련하여 어느 법률로 규율할지 등에 대한 고민이 필요하다. 특히, CBDC나 스테이블코인은 지급결제수단으로 쉽게 이용될 수 있으므로, 그에 대한 규율체계 마련시 지급결제에 관한 부분이 함께 고려되어야 한다.¹⁵

라. 불공정거래행위 및 역외적용 규제의 합리화

자본시장법에서는 상장증권 등의 시세를 고정시키거나 안정시킬 목적인 경우 엄격한 조건하에서 예외적으로 ‘안정조작’을 허용하고 있으며, ‘시장조성자제도’를 통해 한국거래소와 시장조성계약을 체결하여 일정한 자격 및 조건하에 유동성 공급을 할 수 있도록 하고 있다. 가상자산이용자보호법에서는 이러한 제도가 마련되어 있지 않다. 이에 대해 가상자산시장에도 시장조성자가 필요하고, 시세조종행위와 관련하여 예외 규정이 마련되어야 한다는 의견이 제기되고 있다.¹⁶ 자기 및 특수관계인이 발행한 가상자산에 대한 매매 등 거래 금지의 경우에도, 주식이나 증권등의 경우에 비하여, 예외적으로 허용되는 사유가 매우 제한적으로 규정되어 있다. 이러한 강력한 규제는 가상자산의 급격한 가격변동성, 자전거래 등 문제의 심각성, 민간기업의 거래소 운영 등의 상황을 고려한 것으로 보인다. 그러나 산업간 형평성 측면에서 적절한 조정은 필요하다고 생각된다.

국내 회사가 ‘해외에서’ 가상자산을 직접 또는 위탁하여 발행·매매 등을 하는 경우, ‘국외 계열회사’가 발행한 가상자산을 국내 회사가 매매 등을 하는 경우 등의 경우, 어디까지 가상자산이용자보호법 적용을 인정해야 할지도 문제된다. 역외적용 조항에 따르면 국외에서 이루어진 행위도 그 효과가 국내에 미치는 경우에는 가상자산이용자보호법이 적용된다. 그러나 가상자산의 발행 및 거래는 기본적으로 전세계의 온라인 네크워크인 블록체인상에서 이루어지는 것이기 때문에 이러한 특성을 고려하여 합리적으로 해석할 수 있는 기준이 마련되어야 한다.¹⁷ 국외 계열회사도 특수관계인에 포함되어 그와의 거래가 제한될 수 있는데, 관련 산업 진흥 측면을 고려하여 제한 해석하거나 단계적으로 규제범위를 확대하는 방안을 고려할 필요가 있다.

4. 마치며

가상자산이용자보호법으로 인해, 규제 대상과 범위가 보다 명확해 지면서 관련 사업에 대한 예측가능성이 높아지고, 건전하고 안정적인 가상자산 거래 기반이 형성될 수 있을 것으로 기대된다. 반면 각종 규제로 인해 가상자산 거래 및 관련 산업 전반의 위축이 우려되기도 한다. 가상자산사업자나 발행자들도 금융당국의 규제 강화에 대해 상당한 부담감을 느끼고 있다.¹⁸

벤자민 프랭클린의 말처럼 지나치게 온건한 법은 거의 준수되지 않으며, 지나치게 엄격한 법은 거의 시행되지 않는다. 현재 정부의 무게추는 가상자산의 안전한 거래와 이용자 보호를 위한 규제 측면에 기울어져 있는 것으로 보인다. 가상자산시장의 활성화와 관련 산업의 진흥 측면에서 적절한 균형점을 찾는 것이 필요하며, 2단계 입법 및 규제 집행 단계에서 이러한 점이 충분히 고려될 수 있길 바란다. 끝.

1. 대한민국정부(2022.7), 『윤석열정부 120대 국정과제』 [본문으로]
2. 금융위원회(2023.2.6.), 『토큰 증권(Security Token) 발행·유통 규율체계 정비방안』 [본문으로]
3. 가상자산 이용자 보호 등에 관한 법률 시행령 제정령안에서는 “「한국은행법」에 따른 한국은행이 법 제2조제1호사목의 화폐를 발행・관리하는 네트워크 내에서 전자적 형태로 발행되는 「예금자보호법」제2조제2호가목 전단의 예금등”도 가상자산에서 제외하도록 규정하고 있다(제2조 제3호). 한국은행은 2018년 ‘가상통화 및 CBDC 공동연구 TF’을 출범한 이후 CBDC에 관한 법률적·기술적 연구를 계속해 왔고, 현재 시범적인 시스템을 구축하여 테스트를 시행하고 있다. 21대 국회에서 한국은행의 CBDC 발행 근거, 지급결제제도 관련 역할 및 권한 강화 등에 관한 한국은행법 일부개정법률안이 발의되었으나, 국회임기 만료로 폐기되었다[국은행법 일부개정법률안(의안번호 제2112664호, 제2107913호, 제2105572호)]. [본문으로]
4. 가상자산업감독규정 제정안 제9조 제1항. 특정금융정보법상 가상자산사업자 신고를 위한 정보보호 관리체계 인증시 요구되는 콜드월렛 비중은 ‘70% 이상’이다. [본문으로]
5. 「가상자산 실명계정 운영지침」에서는 ‘가상자산과 금전의 교환행위가 있는 가상자산사업자’에 대해서만, 해킹, 전산장애 등의 기술적 사고뿐만 아니라 ‘법령·약관·계약 위반까지’ 손해배상책임을 이행할 수 있도록 준비금 적립 등을 요구하고 있다. 요구하는 보상한도나 적립금도 ‘일평균 예치금의 30% 상당액(최대 200억원) 및 30억 원 중 큰 금액 이상’으로 차이가 있다(「가상자산 실명계정 운영지침」제2조 제2호, 제3조). [본문으로]
6. 정무위원회(2023.5.11.), 가상자산 이용자 보호 등에 관한 법률안(대안) 위원회의결안(의안번호 제2122983호) [본문으로]
7. 가상자산 이용자 보호 등에 관한 법률 시행령 제정령안 제2조 제4호, 가상자산업감독규정 제정안 제2조 [본문으로]
8. 서울행정법원 2023. 1. 13. 선고 2021구합69899 판결(확정)에서도 “원고는 NFT가 디지털 자산에 고유값을 부여한 것이므로 대체 불가능한 성질을 갖고 그러한 점에서 가상화폐와는 다르다고 주장하지만, 이는 해당 디지털 자산 자체가 고유하고 단일한 성격을 가진 경우에 적용될 수 있는 것으로서 사실상 디지털 자산에 대하여 많은 수의 NFT가 부여되는 경우에는 일반적인 토큰과 마찬가지로 대체가능성 내지 환가성이 인정될 수 있는데, (중략) 결국 이 사건 게임에서 문제되는 NFT는 일반적인 토큰과 마찬가지의 대체가능성 내지 환가성을 인정할 수 있다.”고 판시하여, NFT에 대해 대체 가능성이 인정될 수 있다는 점을 시사하고 있다. 유럽연합의 암호자산시장에 관한 법률[Regulation (EU) 2023/1114 of the European Parliament and of the Council of 31 May 2023 on markets in crypto-assets, and amending Regulations (EU) No 1093/2010 and (EU) No 1095/2010 and Directives 2013/36/EU and (EU) 2019/1937, 이하 MiCA]에서도 고유 식별자(unique identifier)라는 속성 자체만으로 대체 불가능성을 인정하기 부족하다고 보고 있다[MiCA, Recital (11)]. [본문으로]
9. 종래 금융위원회가 ‘투자 등 수단’으로 사용되는 NFT도 가상자산에 해당될 수 있다고 유권해석했던 것과 다소 차이가 있다[금융위원회(2021.11.23.), [보도설명] NFT는 일반적으로 가상자산이 아니며, 다만 결제‧투자 등의 수단으로 사용될 경우에는 해당될 수 있습니다. (머니투데이 11.23일자 보도에 대한 설명); 금융위원회(2023.9.12.), 법령해석 회신문(220064), 가상자산 발행회사가 가상자산사업자에 해당하는지 여부] [본문으로]
10. 자본시장과 금융투자업에 관한 법률 제4조 제1항 단서 제1호, 가상자산 이용자 보호 등에 관한 법률 제4조 [본문으로]
11. 자본시장과 금융투자업에 관한 법률 일부개정법률안(의안번호 제2123531호), 주식·사채 등의 전자등록에 관한 법률 일부개정법률안(의안번호 제2123533호) [본문으로]
12. 기업회계기준서상 ‘가상자산’의 개념은 가상자산이용자보호법상 가상자산의 정의와 다르다. ① 암호화를 통해 보안된 ➁ 분산원장 등 기술을 사용하고 ➂ 대체가 가능한 가상자산일 것으로 요구하여, 기본적으로 코인이나 대체 가능한 토큰이 그 대상이 된다. 다만, 가상자산이용자보호법상 가상자산에서 제외되는 대상은 제외될 수 있으며, NFT도 공시대상에서 제외하고 있다. 금융상품으로 분류되는 가상자산은 해당 공시와는 관계없이 관련 기준서에 따른 공시를 별도로 수행해야 한다[기업회계기준서 제1001호(재무제표 표시) 한138.6, 한BC104.6, 한BC104.7]. [본문으로]
13. 법원은 비트코인 등 가상화폐를 「전자금융거래법」상 전자화폐나 다른 전자지급수단으로 볼 수 없다고 판시한 바 있다(서울중앙지방법원 2018. 12. 20. 선고 2017가합585293 판결) [본문으로]
14. 대법원은 “재화를 구입하거나 용역을 이용하는 데 그 대가의 정산을 대행하거나 매개하는 전자지급결제대행업은 그 대가의 정산을 대행하거나 매개하는 행위만 전자적 방법으로 이루어지면 충분하고, 다른 전자지급수단이 존재해야 하는 것은 아니”라며, ‘전자지급수단을 사용한 경우가 아니라도’ 전자지급결제대행업에 해당될 수 있다고 보아, 전자금융거래법에 따른 등록을 하지 않을 경우 전자금융거래법에 위반된다고 판시하였다(대법원 2018. 7. 12. 선고 2016도2649 판결). [본문으로]
15. 일본의 경우 최근 자금결제법을 개정하여‘디지털머니 유사형’스테이블 코인을 전자결제수단에 포함시켰다. [본문으로]
16. 연합인포맥스(2024.2.22.), “가상자산시장에도 시장조성자 필요…시세조종 예외 적용 필요”, Available : https://news.einfomax.co.kr/news/articleView.html?idxno=4299471 [본문으로]
17. MiCA에서는 ‘유럽연합 내에서 암호자산을 발행하거나, 암호자산의 거래를 일반대중에게 권유하거나, 암호자산의 거래를 허용하거나, 암호자산과 관련된 서비스를 제공하는 경우’에 적용된다고 규정하고 있다(MiCA Article 2 Scope 1.). [본문으로]
18. 디지털타임즈(2024.6.9.), `코인사업자` 대폭 줄까…`특금법` 개정 앞두고 업계 비상, Available : https://www.dt.co.kr/contents.html?article_no=2024061002101363060002 [본문으로]