데이터기반행정법과 데이터정책의 과제

1. 데이터기반행정법이란?

20대 국회 마지막에 통과된 여러 법률 중에 ‘데이터기반행정 활성화에 관한 법률’이 있다. 이 법은 2020.6.9. 공포됨으로써 제정이 확정됐고 오는 12월 10일부터 시행된다. 소관부처인 행정안전부에서는 시행령을 마련하는 등 ‘데이터기반행정’이라는 생소한 정책을 구체화하는 데 애를 많이 쓰고 있지만 국민은 물론이고 이 법의 규율을 직접 받는 공무원들조차 이 법의 존재나 의미를 제대로 파악하지 못하고 있는 것이 현실이다. 아직 시행을 준비하는 상황이라는 점을 고려하더라도, 모든 공직자들의 큰 걱정을 안고 사회적 대비를 강조했던 부정청탁금지법(일명 ‘김영란법’)의 상황을 추억하면 정부의 의지가 더욱 중요한 듯하다.

이 법은 2017년 12월 국회에 제출됐다. 촛불시민의 함성으로 사상 초유의 대통령 파면이라는 정치사적 변곡점을 거쳐 문재인 정부가 탄생했던 때에 정부가 제출한 법률이다. 공무원들이 관료주의의 틀에 갇혀 경험과 직관에 따라 정책을 만드는 방식에서 나아가 ‘데이터를 정책 수립 및 의사결정에 활용함으로써 객관적이고 과학적으로 수행하는 행정’ 즉, ‘데이터기반행정’을 하라는 국민의 명령인 셈이다. 국가와 모든 공무원이 데이터의 기술적 기반 위에서 데이터 과학으로 무장하고 국민에게 객관적으로 설명할 수 있는 정책을 만들고 집행한다면, 다시는 불신과 무능으로부터 오는 시행착오를 겪지 않아도 될 것이라는 시대적 요청을 담은 법이기도 하다. 이 법은 이러한 요청에 부응하기 위해 정부의 데이터 관리 체계를 현대화하고 혁신적이며 진취적인 공무원이 힘 있는 기관의 데이터를 활용할 수 있도록 권한을 부여한다.

결국 데이터기반행정법은 ‘네이버, 카카오, SKT, KT, 삼성, 신한카드, 쿠팡, 구글, 아마존, 애플, 뱅크샐러드와 같은 IT플랫폼 기업들보다 더 똑똑한 대한민국 정부’를 만드는 법이다. 이대로 가다가는 민간서비스와의 경쟁에서 도태된 주먹구구식 정부가 큰 짐이 될지도 모른다는 국민의 절박함이 담긴 법이기도 하다.

2. 데이터기반행정법은 어떤 과정을 거쳐 왔는가.

역설적이지만 데이터기반행정법은 그간 여러 정부를 거친 정부혁신 정책을 통해 구체화되기 시작했다. 이제는 모두 잊혔지만 ‘개방, 공유, 소통, 협력’이라는 구호가 정부혁신의 핵심 전략이던 때가 있었다. 이때의 ‘개방, 공유, 소통, 협력’은 모두 데이터를 중심으로 이루어지는 현대 정부혁신의 핵심 주제어다. ‘데이터 개방’, ‘데이터 공유’, ‘데이터를 통한 소통’, ‘데이터 협력’으로 대체하면 이 정책을 얼마나 쉽게 구체화할 수 있는지 이해가 쉽다.

정부혁신에서 법·제도적 기반이 얼마나 중요한지 경험으로 알고 있는 정부혁신 전문가 그룹에서는 정부혁신 추진체계에 법·제도 전문가 집단을 포함했다. 2013년부터 이들의 관심사는 정부의 ‘칸막이 행정 타파’였다. 근대 정부는 국민의 권익을 보호하기 위해 권한을 하나의 기관에 집중하지 않고 분산시켰고, 그 권한에 적합한 수준에서 제한적으로 데이터를 모아서 관리하도록 하고 있다. 해당 데이터는 당연히 해당 업무에 국한해 사용해야 한다. 그런데 데이터가 종이문서에 있을 때와는 달리 데이터기술의 발달로 매체의 한계를 벗어나자 새로운 요청이 쏟아졌다. 칸막이를 벗어나 국민 개개인에 대한 서비스를 통합적으로 제공할 수 있게 되자 -사실 이미 은행이나 통신회사, 카드회사, 온라인 쇼핑 등은 물론 의료서비스, 가전회사 등에서도 뭐든 고객 중심으로 데이터기반서비스가 통합됐다- 국민들은 정부에 보다 적극적인 변화를 요구하기 시작했다. 그런데도 공무원들의 조직이기주의, 정보독점주의는 이 ‘칸막이 행정’ 뒤에 숨어서 통 나오질 않으려 한다.¹ ‘법적 근거가 없다’, ‘국민 권익 보호를 위해’ 데이터나 정보를 내어주는 ‘협력을 할 수 없다’는 핑계다.

따라서 초기에는 이를 극복하기 위한 ‘행정협업’에 집중했다. ‘협업’을 위해서는 그 기초가 되는 정보, 데이터의 공유가 전제돼야 한다. 공무원은 모두 ‘법’에 잘 따르는 속성이 있다. 이 ‘법’에 따라 권한도 생기고 의무도 생긴다. ‘법’을 위반하면 징계를 받게 되고, 이 징계의 전제가 바로 법에 따라 행정을 했는지를 살피는 ‘감사’가 된다. 칭찬을 받고 인센티브로 상여금을 받게 되는 ‘평가’도 결국 ‘법’을 기준으로 한다. 그러나 전문가들의 노력에도 불구하고 결과적으로 협업에 관한 법률의 추진 작업은 대통령령²을 일부 개정하는 수준에서 그쳤다.

외국으로 눈을 돌려보니 미국이 치고 나가는 중이었다. 데이터기반행정의 개념적 원조는 증거기반행정(Evidence-Based Policymaking)이라고 할만하다.³ 2013년 미국 오바마 정부는 증거기반정책 어젠다(Next Steps in the Evidence and Innovation Agenda)⁴를 발표하고 2016년에는 이를 추진하기 위한 위원회설치법(Evidence-Based Policymaking Commission Act of 2016)을 제정했다. 정부의 공식행정위원회⁵로 증거기반행정을 준비한 미국은 2018년 증거기반행정기초법(Foundations for Evidence-Based Policymaking Act of 2018)을 통해 범정부적 데이터기반행정을 매 해 더욱 혁신적으로 추진하고 있다. 기관마다 증거기반 행정계획을 수립, 평가하고 통계전문가를 활용하며 증거수립을 위한 데이터자문위를 설치하는 등의 조치가 제도화됐고 데이터개방도 법으로 구체화됐다. 데이터책임관제도, 기밀데이터보호와 통계데이터 효율화, 데이터접근권 관련 정책도 빠지지 않았다.

이름은 다르게 쓰더라도 미국은 물론 영국, 싱가포르, 일본, 뉴질랜드 등 정부혁신에 관심을 갖고 있는 대부분의 국가에서 매우 현실적인 데이터정책이 진전되고 있었고, 그 핵심은 ‘기술적으로 또는 기계적으로 판독 가능한 데이터의 확보’와 기존에 쌓아 두기만 하던 ‘공공데이터의 재사용을 통한 데이터 경제 자원화’, 그리고 ‘더 나은 정부서비스와 증거기반 행정을 위한 빅데이터 활용’이었다.

전문가들은 당연히 데이터에 주목했다. 그리고 하루빨리 법·제도적 근거를 마련해 주지 않으면 안 되겠다는 조바심으로 지혜를 모았다. 얼마나 애를 써서 차지한 정보통신 1등 국가이자 전자정부 세계 1위 국가인데⁶ 데이터 시대 초입부터 그 선두를 내어 줄 수는 없는 노릇이었다.

이러한 뜻은 시대적 소명을 명확히 깨닫고 있는 책임 공무원을 만나 발 빠르게 정책화됐다. 시민들이 촛불을 들고 광장에 모이는 간절한 때에도 법률안을 다듬고 관련 근거를 연구하며 뒷받침하는 노력이 계속됐고, 소관부처인 행정안전부의 공공데이터 정책 전문성이 유감없이 발휘됐다. 실수를 반복하지 않으려는 공직자의 헌신 덕분에 새 정부는 더 빨리 혁신적인 법률 제정안을 국회에 제출할 수 있었다.

3. 데이터기반행정법은 어떤 내용을 담고 있나.

가. 개요

데이터기반행정법은 4개의 장에 걸쳐 25개의 조문으로 구성됐다. 정부와 지방자치단체 및 공공기관은 이 법에 따라 데이터기반행정을 시행해야 한다. 이 법의 ‘데이터’는 ‘정보처리능력을 갖춘 장치를 통해 생성 또는 처리돼 기계에 의한 판독이 가능한 형태로 존재하는 정형 또는 비정형의 정보’이다. 이른바 데이터 과학과 빅데이터 기술을 법적으로 수용한 것으로 볼 수 있다.

정부에 ‘데이터기반행정 활성화 위원회’를 두고 정부 차원의 기본 계획과 개별 기관의 시행 계획의 체계로 정책을 수립한다. 다만 위원회가 행정안전부 소속이라는 점에서 집행 상 한계가 우려된다.⁷

데이터 플랫폼, 데이터요청제도, 분석센터와 전문기관 등 중요 정책 이외에도 실태 점검과 평가, 우수사례 발굴 보급, 전문인력의 양성, 민간 및 국제협력 등을 규정하고 있다.

나. 데이터 플랫폼

중요한 것은 현장에서 실효적으로 작동하는 제도이다. 개별 공공기관의 장은 데이터를 등록하고 정부는 이를 관리할 ‘데이터통합관리 플랫폼’을 만들어야 한다. 이때 법정 등록 대상 데이터⁸를 구체적으로 정하는 데 어려움이 있고, 그런 이유로 데이터 등록을 강제하기 어렵다는 점은 아쉬운 부분이다. 법률을 시행하는 과정에서 전문가와 국민 개개인 그리고 공공기관이 함께 노력하고 극복해야 할 과제다.

데이터의 확보는 데이터기반행정의 성공 여부를 결정하는 요소이다. 정부는 인터넷에 공개된 데이터를 데이터통합관리 플랫폼에 등록할 수 있고, 민간데이터를 구매, 협약 등을 통해 확보도 할 수 있다. 물론 목적 외 이용이나 제3자 제공을 엄격하게 막는다는 조건이다. 결국 국민과 공직자가 모두 신뢰할 만한 수준의 플랫폼을 만드는 것이 관건이다.⁹

다. 데이터 요청과 분쟁조정

데이터기반행정을 제대로 구현하려면 혁신적인 정책을 추진하고자 하는 공무원을 도와야 한다. 이를 위한 제도가 바로 데이터제공요청제도이다. 요청 과정에서 발생할 수 있는 분쟁을 조정하는 제도도 도입됐다. 이번에는 어렵지만 앞으로 데이터기반행정이 많이 발전하면 데이터기반행정이 절실한 국민 개인이나 법인이 법적 요건을 갖춰 정부에 요청하는 경우에도 다른 기관에 공공데이터의 제공을 요청할 수 있는 수준으로까지 나아갈 수 있을 것이다.

공공기관의 데이터 거버넌스를 구축하기 위해 메타데이터 및 데이터 관계도를 관리하도록 하는 등의 조치는 획기적이라 할 수 있다. 아울러 표준화, 데이터기반행정 책임관제도도 데이터기반행정의 인프라로서 도입됐다.

라. 데이터분석센터와 전문기관

플랫폼과 더불어 중요한 것이 바로 데이터분석센터와 데이터기반행정 전문기관이다. 개념은 있고 공공데이터도 쌓여 있지만 이것을 토대로 곧바로 데이터기반행정이 가능한 것은 아니다. 쌓여 있는 데이터는 활용 가능한 형태로 가공돼야 하고 어디에 어떤 데이터가 어떤 형태로 존재하는지를 알 수 있도록 지도(관계도)가 마련돼야 한다. 무엇보다 필요한 것은 데이터기반행정을 추진할 역량 있는 공무원이다. ¹⁰ 현재로서는 모든 기관이 이런 조직과 인력을 확보하는 데 어려움이 있고 또 단기간에 이루어질 수 있는 일도 아니라서 정부와 기관의 데이터기반행정을 도울 수 있는 전문 조직인 ‘분석센터’가 불가피하다. 개별기관이 모두 분석센터를 갖기엔 어려운 상황이므로 통합분석센터를 통해 이 기능의 검증과 확산을 정부 차원에서 신속하게 추진해야 한다.

전문기관은 설립하는 형태보다 있는 기관을 빨리 활용할 수 있는 전략으로 추진됐다. 법률에 의하면 행정안전부장관과 과기정통부장관이 협의해 데이터기반행정에 관한 역량을 가진 기관을 지정할 수 있다. 전문가들은 기관 신설의 부담이 크고 데이터 정책의 역량이 쉽게 확보되는 것이 아니라는 점을 고려할 때 양 부처가 공동으로 관리하고 있는 정보화 및 공공데이터 전문기관인 한국정보화진흥원이 초기 데이터기반행정 전문기관의 역할을 잘 수행할 수 있을 것으로 예상한 것이다. 이런 노력은 하위법령에서 구체적으로 규정하면 될 것으로 보인다.

4. 데이터기반행정법과 데이터정책의 미래

데이터기반행정법은 공무원에게 ‘데이터 과학이라는 신무기’를 만들어 주는 것이다. 적극적이고 혁신적인 공무원이 데이터와 인공지능의 도움을 받아 가장 스마트하게 일한다면 정부혁신의 미래 고지는 대한민국이 선점하게 된다.

데이터기반행정법의 제정으로 공공데이터정책은 균형 있는 체계를 갖추게 됐다. 2013년 7월 제정된 ‘공공데이터의 제공 및 이용활성화에 관한 법률(공공데이터법)’이 쌓여 있던 공공데이터를 민간에서 활용해 데이터경제를 이끄는 데 주안점을 둔 법이라면 공공데이터기반행정법은 정부 내부의 데이터 공유와 활용을 통한 지능정부혁신의 공공데이터정책이다. 내부 및 외부 협력의 양 날개가 균형 있게 갖춰진 것이다.

대한민국이 새로운 데이터 정책을 추진할 수 있는 배경은 바로 전자정부의 성공 경험에 있다. 종이문서를 데이터베이스로 모두 바꿨고 주민정보, 부동산정보, 자동차정보 등 대부분의 정보가 종이문서 등의 매체 없이 데이터로만 존재한다. 쓸모가 많은 데이터는 민간과도 공유하고 있다. 우리가 은행이나 학교에서 신분증 하나만으로 대부분의 업무를 처리할 수 있게 된 이유이다. 복지국가를 구현하려면 국민 입장에서 데이터를 통합하고 국민을 더 잘 알아야 하는 법이고 감염병과 각종 재난이 일상화되는 사회에서는 데이터 과학을 통해 오류 없는 의사결정을 내릴 수 있어야 한다. 우리 생존의 문제이기도 하다.

여전히 여러 문제가 남아 있다. 이 중 데이터의 품질 문제, 개인정보보호와의 충돌 문제, 전문인력과 조직의 문제와 같은 큰 문제들은 이 법을 통해 해결의 실마리를 풀어갈 수 있다. 그러나 민간데이터 경제의 기반 조성과 활성화는 제도적 조치가 더 필요한 부분이 많이 있다.

데이터를 둘러싼 권리관계를 잘 정리하고 그 가치를 평가하는 객관적 체계가 무엇보다 중요하다. 데이터 소유권, 이용권과 데이터의 가공 처리를 통한 유통활성화 전략 등이 여기에 연결된다. 과학기술정보통신부 소관의 데이터산업진흥법의 내용을 정부 재원 중심의 투자 정책에서 더 나아가 데이터 거래와 유통기반 조성과 같은 민간 창의와 경쟁 중심의 데이터 시장 정책으로 발전시켜야 하는 이유이다.

한국 데이터 산업은 검색 포털, SNS, 금융, 통신 등의 IT플랫폼 기업이 주도하고 있다. 이들을 데이터 기업으로 일컬을 수 있는데 이번 데이터기반행정법의 제정으로 새로운 시장이 형성된다는 점에 주목해야 한다. 그간 데이터 기업의 주요 고객은 일반 개인 소비자였다. 일부 기업소비자가 있기는 하지만 아직은 일반 개인소비자에 연동된 것이 현실이다. 이제는 데이터 산업에서 거대 소비주체로서 또는 협력기반으로서 정부가 나타나게 된다. 정부의 올바른 의사결정에 필요한 데이터를 발굴하고 정부에 계약으로 협력 사업을 추진할 수 있다. 정부의 데이터를 활용하고 처리하는 사업이나 분석센터에 수반되는 수많은 데이터 과학 프로젝트 등이 첫 번째 추진 대상이 될 것이다.

보다 창의적인 생각으로 경계를 허무는 전략이 데이터 경제 시대의 리더에게 요구된다.

1. Edward T. Jennings, Jo Ann G. Ewalt, “Interorganizational Coordination, Administrative Consolidation, and Policy Performance”, Public Administrative Review 58(5), 1998, p. 418. [본문으로]

2. 정부는 이 법제도 전문가 그룹의 입법안을 반영하여 2016년 4월 ‘행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정’을 만들었다. 이 규정은 최초에는 ‘사무관리규정’으로 출발해 2016년 개정 이전에는 ‘행정업무의 효율적 운영에 관한 규정’이었다. 이때 개정으로 ‘행정협업과제 등록제’와 ‘협업책임관 제도’가 도입되고 행정기관 간 이견에 대한 협의절차 등이 마련됐다. 부족하지만 일단의 진전이 이루어진 것이다. [본문으로]

3. 증거기반행정은 정치적으로는 근대 유럽 국가에서 정치적 성공과 의사결정 지원을 위해 신뢰할 수 있는 통계와 지식을 요구했던 역사, 학문적으로는 사회학, 경제학, 정치학, 심리학과 같은 사회과학의 방법론에 대한 고민, 그리고 현대로 들어와 2차 대전 전후의 복지와 교육 정책 효율화, 정부 지원 연구의 효과성 검증 등을 거쳐 1997년 영국 정부에서 최초로 정부의 현대화(modernizing government) 관점에서 그 필요성을 직접 언급하기에 이르렀다. 이러한 흐름은 2010년대 이후 미국에서 오늘날의 데이터기반행정으로 구체화되어 나타났다. 자세한 내용은 다음을 참고; Brian W. Head, “Reconsidering evidence-based policy: Key issues and challenges”, Policy and Society 29(2), 2010, pp. 78-80. [본문으로]

4. OMB, “Next Steps in the Evidence and Innovation Agenda”, 2013. [본문으로]

5. 증거기반정책수립위원회(Commission on Evidence-based Policymaking, CEP). 이 위원회는 설치법의 근거에 따라 18개월간 한시적으로 활동했다. [본문으로]

6. 우리나라는 ITU의 ICT 개발지수 평가에서 2015년부터 2016년 1위, 2017년 2위를 달성하였으며 UN 전자정부 평가에서 2010년부터 2014년까지 1위, 2016년부터 2018년 3위, 2020년 2위를 달성하며 명실상부한 전자정부 선도 국가로 자리하고 있다. ITU, “ICT Development Index 2017”, https://www.itu.int/net4/ITU-D/idi/2017/index.html (최종접속: 2020.10.05.); United Nations, “E-Government Development Index” https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/Data/Country-Information/id/138-Republic-of-Korea (최종접속: 2020.10.05.) [본문으로]

7. 5년 단임 대통령제의 한계는 한국의 행정 위원회제도를 통해 여실히 드러난다. 오랜 경험을 통해 체득된 사실이다. 모든 장관이 스스로 위원장이 되는 위원회를 운영하는 것은 다른 장관의 관심을 끌기 어렵고 결국 대통령이나 (실세)총리 소속 위원회가 아니면 유명무실해지는 것이 현실이다. 예외는 법에 의한 의사결정이 곧바로 법적 효력을 발휘하는 경우이다. 공시지가를 결정하거나 최저임금을 결정하는 등의 경우가 그러하다. [본문으로]

8. 법 제8조제1항

   1. 주요 정책을 수립하거나 경제적ㆍ사회적 문제 등을 해결하기 위하여 국민의 의견을 신속하고 정확하게 수렴할 필요가 있는 분야

   2. 특정 계층ㆍ지역ㆍ분야 등에 대한 비교 및 분석 등을 통하여 특화된 대책을 마련하거나 맞춤형 서비스가 필요한 분야

   3. 안전사고, 질병 등 사전에 위험 요소와 원인을 예측하고 제거방법을 제시할 필요가 있는 분야

   4. 정치적ㆍ경제적ㆍ사회적 및 문화적으로 다양한 미래 수요를 충족하기 위하여 선제적으로 대응할 필요가 있는 분야

   5. 비용 절감이나 처리 절차의 개선 등을 통하여 행정업무의 경제성과 효율성을 증가시킬 필요가 있는 분야 [본문으로]

9. 윤광석, 『정책수립시 데이터 활용 강화방안 연구』, 한국행정연구원, 2016, 235면. [본문으로]

10. 남궁근 외, 『과학행정구현을 위한 빅데이터 활성화 방안』, 정부3.0 추진위원회, 2016, 118면. [본문으로]