게임SW산업의 진흥과 자율규제 – 표현의 자유 관점에서의 규제 개선

1. 문제 제기

게임이 가지고 있는 기본적인 속성은 놀이를 통해, 재미를 느낄 수 있다는 점이다. 어떤 것을 행할 때, 재미를 느끼지 못한다면 그것은 고통이 아닐 수 없다. 게임 자체로 삶의 가치를 끌어내거나, 또는 게임을 즐김으로써 새로운 가치를 만들어내기도 한다. 디지털게임은 놀이와는 차이가 있으며, 다양한 기술적 효과를 통해 몰입(flow)을 이끌어낸다. 그러한 모습을 부정적으로 그려내기도 한다. 소위 말하는 이해관계의 충돌이 발생하는 것이다. 사회적인 사고가 터지면 언론에서는 어떤 게임을 했는지를 찾는다. 그러나 정말 그러한 결과의 원인이 게임인지는 확인하기 어렵다. 관련 연구도 부재하다.

역설적으로 그동안 우리나라 콘텐츠, 또는 SW산업의 상당 부문을 게임이 차지하고 있다. 게임SW가 갖는 산업적 가치는 대표적인 성장 산업이었다. 2014년도 기준이지만, 세계 게임시장 100조 중 10조를 우리나라가 차지하고 있다. 해외에서 벌어들이는 로열티는 3조에 이른다. 더욱이, 게임은 다양한 분야의 인력이 참여하여 만들어내기 때문에 고용인력도 상대적으로 많은 편이다. 8.7천여 명이 종사한 것으로 집계되었다.¹

그렇지만, [표]와 같이 2013년을 기점으로 규제 수준이 높아지면서 산업 성장이 멈추고 있다. 그동안 10% 이상 성정해오던 게임산업이 어느 순간 마이너스 성장을 가져온 것은 충격이 아닐 수 없다. 실제 모습은 -0.3%의 성장이 아닌 –10%이상의 성장인 것이다. 그나마, 2014년에는 마이너스 성장에서 벗어나고 있음을 알 수 있다.

이러한 산업적 환경에 대해 당사자인 게임업계에서는 규제개선을 줄기차게 요청해오고 있다. 셧다운제도의 도입과정에서 상당한 반발이 있었던 것도 사실이다. 그렇지만, 그러한 반발은 사회적인 수용이 이루어지지 못하였다. <바다이야기 사태>의 원죄 때문에 적극적인 자기 목소리를 내지 못한 것도 하나의 원인이 될 수 있다. 이런 면에서 본다면, 지금의 게임규제는 게임인의 비윤리적인 행태가 산업계에 어떤 영향을 미칠 수 있는지에 대한 학습이라고 해도 과언이 아닐 것이다.

규제는 산업의 필요성 때문에 이루어지는 것이다. 그러나 그 산업을 관장하는 부처가 하나가 아닌 다수인 경우에는 중복규제의 문제가 발생한다. 대표적인 중복규제로 게임산업을 들 수 있다. 게임물에 대해서는 등급분류, 이용제공시의 본인 및 연령확인, 청소년이용의 경우에는 강제적 셧다운제도 내지 선택적 셧다운제도, 중독물질 내지 중독행위로 규제를 하거나 하겠다는 법률안을 발의하였다. 특이한 점은 게임물의 이용을 제한하는 셧다운제도가 청소년 유해매체물을 규제하는 청소년보호법은 물론이거니와 게임산업의 진흥을 위한 게임산업진흥에 관한 법률(이하 ‘게임산업법’이라 함)에서도 규정되어있다는 점이다. 게임산업의 발전을 목적으로 하는 게임산업법에서 청소년보호법보다 규제범위가 넓을 수 있는 셧다운제도를 경쟁적으로 도입한 것은 건전한 상식으로는 이해하기 어려운 정책이 아닐 수 없다.

2. 표현으로써 게임SW와 산업규제

가. 게임은 표현이다!

게임SW는 SW적 요소와 콘텐츠적 요소가 혼재하는 종합예술이다. 다양한 이미지, 음악, 영상 등이 사용됨으로써 종합예술로서 지위를 가지게 된 것이다. 물론, 문화예술법에서 게임SW를 하나의 예술장르로 구분한 것은 아니지만, 개별적 요소가 충분히 예술적 가치를 지니기 때문에 예술로 보아도 충분하다. 더욱이, 게임SW는 개발자, 기획자, 디자이너 등 다양한 개발인력의 사상과 감정이 담긴 표현물이다.

헌법 재판소는 게임물에 대해서 표현의 자유를 인정하고 있다. 헌법 제21조 제1항은 모든 국민은 언론·출판의 자유를 가진다고 규정하여 언론·출판의 자유를 보장하고 있는바, “의사표현의 자유는 바로 언론·출판의 자유에 속하고, 이러한 의사표현의 자유에 있어서 의사표현의 수단은 어떠한 형태이건 그 제한이 없다”²고 본다. 헌법재판소도 게임물도 표현예술로 보고 있다. 게임물은 표현예술의 대상이 되며, 표현예술의 자유로서 보호받는 객체이다.

표현의 주체인 개발자는 실제 기획된 내용을 바탕으로 다양한 리소스를 활용하여 게임물을 개발한다. 그래픽, 모션 방식, 장비, 게임내 운영방식, 규칙 등을 설정하여 밸런싱이 어우러진 게임물을 개발하여 이용에 제공하게 된다. 이러한 게임물은 표현의 자유의 대상이 된다. 게임물에는 개발자의 사상과 감정이 담기게 된다. 이러한 점에서 게임물도 다른 어떤 표현물과 마찬가지로, 표현의 자유에 있어서 의미있는 대상이 된다. 헌법 재판소도 게임물도 표현의 대상이 됨을 명확히 하고 있다. 즉, “의사표현의 자유는 언론·출판의 자유에 속하고, 여기서 의사표현의 매개체는 어떠한 형태이건 그 제한이 없는바, 게임물은 예술표현의 수단이 될 수도 있으므로 그 제작 및 판매・배포는 표현의 자유를 보장하는 헌법 제21조 제1항에 의하여 보장을 받는다”³고 판시한 바 있다.

나. 산업 규제

1) 등급분류와 검열의 경계

게임에서 검열이슈는 기본적으로 등급분류와 관련이 있다. 국가기관이라고 할 수 있는 게임물관리위원회에서 진행하는 사전 등급분류는 게임 개발자에게 부담이 아닐 수 없기 때문이다. 시장에 유통시키기 위해 개발된 게임물을 게임물관리위원회에 제출하여야 하며, 게임산업법에 위임된 게임물관리위원회에서 사전절차에 따라 심의를 진행한다. 만약 사전 등급분류를 받지 아니하면 유통 자체가 금지되면 그렇지 아니할 경우에는 형사처벌의 대상이 된다. 따라서 현행 등급분류제도 자체는 위헌적 요소가 잔존함은 부인할 수 없다.

2) 결제한도

게임물의 결제한도란 월간 이용자가 게임물을 이용함에 있어서 사용할 수 있는 금액의 상한선을 말한다. 게임물 결제 한도는 이용자가 게임물의 이용시에 월간 이용할 수 있는 이용한도로 이해되나, 게임산업법이나 심의규정에서는 그 개념이 정의되어있지 않다. 결제한도는 등급분류를 받기 위해 게임물관리위원회에 제출하는 ‘내용정보기술서’에 월 이용한도액을 기재토록 하고 있다.

게임물 이외에 결제한도를 갖는 문화콘텐츠를 찾기는 쉽지 않다. 영화, 뮤지컬 등 공연예술을 이용하는 경우에는 한도를 찾기 어렵다. 실제 뮤지컬이나 대형공연은 금액을 비교하기 어려울 정도이기도 하다. 이처럼 결제한도를 제한하는 “묵시적인 가이드라인은 게임을 즐기는 사람들의 게임이용과 선택의 자유를 심각하게 침해한다”⁴는 지적이 제기된 바 있다. 더욱이 결제한도는 법적 근거를 찾기 어렵다. 이는 “온라인 게임에 대한 초법적인 월 사용한도 제한은 게임을 제대로 된 문화콘텐츠로 인식하지 않는 사회의 의식을 반영한 것”⁵이다. 이제는 문화산업이자 문화예술로써 평가받는 게임물에 대한 규제당국의 인신전환이 필요한 시점임을 알 수 있다.

3) 셧다운제도

게임은 변하고 있다. 문화가 시대 상황에 따라 변하듯, 게임이라는 문화현상도 디지털 환경에 맞게 변하고 있다. 이 과정에서 사회적 논란이 일어난다. 논란은 게임이 성장하는 과정으로 해석할 수 있다. 이러한 논란 속에서 청소년보호를 위한 목적으로 강제적 셧다운제도가 도입된 바 있다. 청소년의 게임할 권리를 제한하는 강제적 셧다운제도에 대한 위헌소송이 제기되었으나, 헌법재판소는 이를 합헌으로 결정하였다. 소수 의견 중에는 “게임은 원래 오락적 요소와 운동적 요소를 모두 가지고 있는 것으로 게임을 즐기는 행위는 개인적인 취미나 오락 활동에 해당한다”고 주장한 바 있다. 더욱이, 인터넷의 보급 및 사용이 보편화됨에 따라 정보의 검색 및 공유, 의견의 교환, 상품 구매 및 결제에 이르기까지 생활 전반에 인터넷이 이용되고 있는 현실에서 인터넷서비스를 기반으로 한 게임이 게임 종류의 대부분을 차지하게 된 것은 자연스러운 문화현상의 하나라고 볼 수 있다(헌법재판소 2014.4.24. 선고 2011헌마659 결정)는 것이다. 결국, 셧다운제도는 헌법이 추구하는 가치인 문화국가 원리에 반한다. 게임물이 갖는 표현의 자유라는 측면에서 이를 제작하거나 이용하는 데 표현의 자유를 제한함으로써 문화향유권의 침해가 이루어질 수 있기 때문이다.

3. 게임SW산업의 진흥

가. 생태계의 확보

문화국가 원리에 대한 이해에도 불구하고, 실제 특별법에서는 다양한 규제가 나오고 있는 것은 해당 법령이 갖는 특별법적 지위 때문이다. 우리 법체계는 특별법 우선의 원칙에 따라 기본법에 우선하여 적용될 수밖에 없다. 더욱이 문화산업진흥 기본법에서도 “문화산업 진흥 및 지원 등에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에서 정하는 바에 따른다”라고 규정하고 있다(제6조). 문화산업의 진흥 및 지원에만 한정된다면 모르겠지만, 예시적 규정이라고 할 수 있는 동 규정은 진흥만이 아닌 규제도 포함된다. 따라서 규제에 관련된 내용은 해당 법령에서 진행할 수 있으며, 그 규제에 대한 체계정합성은 문화산업진흥 기본법에서 관여할 수 없게 된다. 물론 규제에 대한 신설의 경우에는 행정기본법상 규제법정주의를 따라 규제개혁위원회에서 심사를 하겠지만, 특정 부처에서 규제를 하겠다는 의지를 강하게 표현하는 경우에는 쉽게 규제를 차단할 수 없다는 한계를 갖는다. 게임물의 강제적 셧다운제에 대해 여성가족부가 청소년보호를 목적으로 진행한 규제는 게임산업법이나 문화산업진흥 기본법상 게임이 진흥의 대상이 됨에도 불구하고, 청소년보호법을 통해서 규제가 이루어진 것을 그 예로 들 수 있다.

나. 규제 일원화 내지 규제 정합성

중복규제는 그 필요성이 설명될 수 있으나, 사업자의 입장에서는 사업을 영위할 수 있는 경쟁력이 약화될 수 있다는 점에서 문제라고 지적된다. 따라서 규제의 일원화 내지 규제를 총괄할 수 있어야 해당 규제가 실효성을 갖게 된다. 웹툰을 예로 들면, 문화부에는 출판산업진흥을 위한 정책을 펴거나 또는 심의를 진행할 수 있지만, 이 것이 인터넷을 통해서 유통되는 경우에는 방송통신심의위원회의 심의를 받는다는 점이다. 최근에 일어났던 웹툰에 대한 규제는 자율규제라는 형식으로 규제가 해소되었으나, 이러한 규제정책은 다양한 부처의 관여를 통해서 강화되고 있다. 게임물의 경우도 여성가족부와 문화체육관광부가 동일한 규제를 통해서 진행하고 있다. 이처럼 다양한 규제는 해당 부처의 존립목적과도 관련이 있다. 즉, 존립목적에 따른 규제권한을 행사하는 것이기 때문에 그 자체가 문제라고 단정하기 어렵다. 다만 각각의 규제가 하나의 산업이나 대상과 결합되는 순간 수범자는 해당 규제를 수렴할 수 있는 한도를 넘어서게 된다. 그렇게 되면 해당 사업자는 사업을 청산하거나 해외로 이전할 가능성이 높아진다.

규제가 추구하는 목적과 해외 이전에 따른 국민적 편익을 검토해서 해당 정책의 가부를 결정해야할 것이다. 규제는 정당성은 물론이거니와 방법과 그로 인하여 나타나는 결과에 대해서까지 정책적 판단을 해야하는 이유이기도 하다. 물론 규제개혁위원회에서 규제를 등록하고 관리하겠지만, 이는 규제의 근거에 대한 위법여부 판단에 집중된 것이지 산업이나 수범자에 대한 규제영향력에 대한 평가로 보기 어렵다.

4. 자율규제와 시사점

가. 자율등급분류제도

자율등급분류제도의 의의는 등급분류제도가 규제를 목적으로 하는 것이 아닌 실제 유통되는 게임물의 적정 등급을 확인하여, 게이머에게 해당 게임물의 내용정보를 제공하는 데에 있다. 따라서 현행과 같이 게임물에 대한 사전적 내용규제가 아닌 사후적으로 게임의 내용정보를 확인할 수 있도록 심의제도가 운영되어야 함은 재론의 여지가 없다. 현행 등급분류제도가 국가에 의한 사전강제주의라고 한다면, 자율등급분류제도는 민간에 의한 자율적 등급분류라는 점에서 그 의의를 찾을 수 있다. 이로써 개발자들은 자신이 개발하고 있는 게임물에 대한 표현의 자유를 확보할 수 있을 것이다.

나. 확률형아이템의 규제 논의

최근 모바일 게임에서도 확률형 아이템이 문제가 되고있다. 실제 모바일 게임물에서는 결제 한도 등을 체크할 수 없다는 맹점을 이용해서, 온라인게임에서의 결제 한도를 넘어서는 이용금액이 결제되도록 하고있다는 점이다. 확률형 아이템이 갖는 회사의 기여도가 크다고 하더라도, 그에 따른 게임내 이용자의 부작용이 있다면 이에 대한 정책적 고려가 이루어져야할 것이다. 무엇보다도 과도한 결제나 소비가 이루어지지 않도록 조정할 필요가 있기 때문이다. 확률형 아이템의 문제는 확률 자체가 갖는 속성으로 지속적으로 아이템을 구입하도록 하게하고, 결국 그로 인하여 하나의 목적상품을 구매할 때보다 더 많은 소비를 하도록 유도한다는 점이다. 그렇기 때문에 게임사는 확률형 아이템의 문제의 성격을 잘 프레임하여야 하고, 적극적인 해결책을 강구하여야 한다. 자칫, 청소년 보호라는 명제를 넘어서 사행성 이슈와 같이 게임사가 수용하기 어려운 의제로 확대될 수 있기 때문이다.

확률형 아이템의 규제는 다른 차원에서 검토가 필요하다. 자칫 규제는 새로운 규제를 만들어내는 근거로써 활용될 수 있기 때문이다. 게임의 개별적 요소는 서로 견련성을 갖기 때문에 하나의 규제는 다른 요소에 영향을 미칠 수밖에 없다. 다만, 게임내의 요소와 게임외적인 요소인 게임아이템은 게임사가 강조하는 게임성과는 다른 면이 있다. 이러한 점에서 본다면, 게임성을 우선한다는 게임사의 주장과는 배치되는 면도 발견된다. 결국, 사업자의 자율규제를 수용하고, 이에 대한 사회적 감시망을 강화하는 것이 합리적인 방안이라고 본다.

다. 모바일 게임물의 셧다운 가능성

모바일 게임물은 청소년보호법 개정시에 많은 비판이 제기되었기 때문에 유보되었다. 격년으로 평가하여, 중독성 여부를 확인받게 된다. 모바일 게임물의 중독성 여부에 대한 평가기준을 수립할 때 객관적인 지표와 질문지를 도출하는 것이 필요하다. 그렇지만 온라인게임물의 점유율이 80%를 육박하던 시기와 달리 이제는 스마트폰을 이용하여 모바일 게임물을 즐기는 경우가 많다는 점이 모바일게임물의 셧다운의 가능성을 높이고 있다고 본다. 따라서 만약 중독성이 있다는 평가가 나올 경우에는 모바일 게임물도 셧다운 대상에 포함될 가능성이 있다.

과거 게임은 오락실에 있다가 가정으로 들어왔다. 그리고 이제는 모바일 단말기로 언제 어디서나 즐길 수 있는 오락이자 취미로 변모하고 있다.⁶ 규제는 규제를 담당하는 조직을 유지하기 위해서라도 타당성 여부와 상관없이 존속된다. 산업계에서 규제 완화를 주장하거나 국가통치자가 규제 완화를 지시해도 제대로 이행되지 못하는 이유 중 하나다. 표현의 자유라는 헌법적 가치는 물론 문화국가 원리에 반하는 셧다운제는 재론의 여지없이 폐지되는 것이 산업 정책을 넘어선 바람직한 문화 정책의 방향이다.⁷

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1. 한국콘텐츠진흥원(2015). 「대한민국게임백서」. 나주: 한국콘텐츠진흥원. [본문으로]
2. 대법원 2004. 4. 13. 자 2001초472(2001도3495) 결정. [본문으로]
3. 헌재 2002. 2. 28. 99헌바117, 판례집 14-1, 118 [합헌]. [본문으로]
4. 조인혜 외(2009). 『게임규제정책의 발전적 해법』. 서울: 전자신문 미래기술연구센터. 32면. [본문으로]
5. 조인혜 외(2009). 『게임규제정책의 발전적 해법』. 서울: 전자신문 미래기술연구센터. 32면. [본문으로]
6. 김윤명(2015). 『게임을 둘러싼 헤게모니』. 서울: 커뮤니케이션북스. 10면. [본문으로]
7. 김윤명(2015). 『게임을 둘러싼 헤게모니』. 서울: 커뮤니케이션북스. 93면. [본문으로]