선거관련 인터넷 정보서비스 기준에 관한 정책 리뷰

1. 정책결정의 배경과 의미

한국인터넷자율정책기구(이하 KISO)는 선거정보가 유통되고 다양한 정치적 의견이 표출되는 공간으로서 인터넷포털서비스의 중요성을 고려하여 선거관련 인터넷 정보서비스를 제공하는 회원사들이 준수하여야 할 기준을 담은 선거 관련 인터넷 정보 서비스 기준을 결정했다. 이번 결정은 정치적 이해관계가 첨예하게 대립되는 선거과정에서 공론의 공간인 인터넷포털서비스가 갖추어야 할 ‘정치적 중립성’과 ‘운영의 자율성’이라는 두 가지 중요한 가치가 담겨 있다.

이 결정의 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, KISO 회원사인 국내 주요 포털은 검색서비스 결과 현출에 있어 각 사가 채택한 기술적 알고리즘을 따르며 선거에 대한 이해관계자의 요청이나 간섭에 영향을 받지 아니한다는 것이다. 둘째, 각 포털사가 제공하는 선거 후보자 정보는 원칙적으로 중앙선거관리위원회로부터 제공받은 공식 정보를 사용하기로 했다. 셋째, 연관검색어와 자동완성 검색어의 처리의 경우, 선거기간 동안 선거 후보자들이 권리침해를 이유로 자신과 관련된 연관검색어와 자동완성 검색어 목록을 지워달라는 요청은 예외적인 경우가 아닌 한 응하지 않는다는 방침을 재확인했다. 넷째, 주요 포털이 제공하는 선거관련 게시물의 경우 KISO 정책결정 제2호의 처리제한 기준(임시조치를 요청하는 자가 정무직 공무원 등의 공인인 경우, 자신의 공적 업무와 관련된 내용은 명백히 허위사실이 아닌 한 명예훼손 관련 임시조치의 대상이 아닌 것으로 간주)을 적용하되, 공직선거법 위반이 의심되는 게시물의 경우 중앙선거관리위원회의 지침 또는 결정을 따르기로 했다. 또 게시물 처리에서 정당은 명예훼손 관련 임시조치 요청의 주체가 될 수 없음을 분명히 했다.

이번 결정이 갖는 중요한 의미는 첫째로 인터넷포털사업자가 선거공정성을 보호하기 위한 자율규제활동으로서 규약을 통해 ‘정치적 이해관계집단으로부터 중립성’을 담고 있다는 점이다. 비록 이번 결정문에 ‘정치적 중립성’이라는 용어를 명시적으로 표시하고 있지는 않았으나, 정책결정의 내용은 선거후보나 정당의 불필요한 요구를 수용하지 않겠다는 점을 담고 있다.

선거기간 동안 공직선거법을 통해 불법선거운동이 감시되고 통제될 수 있으나, 그 밖에 합법 또는 불법을 가늠하기 어려운 영역에서 포털서비스운영과 게시물 처리에 대한 다양한 갈등이 발생할 수 있다. 이러한 갈등상황에서 특정한 이해관계를 반영하는 것은 선거공정성을 훼손하는 행위이다. 그렇기에 KISO의 선거정보서비스에 대한 정책방향은 특정인의 이해를 도모하거나 반하지 않게 ‘부당한 규칙’을 만들지 않는데 있다.

둘째로, 이번 결정이 선거기간동안 후보자 또는 예비후보자를 일반시민과 다른 한시적 공인으로 간주했다는 점이다. 선거 후보자들은 스스로 국민으로부터 검증받고자 하는 자로서 선거기간에 한해 공인에 해당한다고 하겠다. 또한 후보자들은 선거 캠페인을 통해 대량의 메시지를 공중에게 전달하며, 일반 국민과 비교하여 효과적인 커뮤니케이션 수단을 갖추고 있다고 하겠다. 그런 관계로 후보자와 관련한 선거정보 및 게시물의 처리는 가능한 국민의 알권리와 표현의 자유를 우선해서 판단할 필요가 있다. 공직선거법상 불법의 영역이 아니라면, 후보자에 대한 게시물은 보다 폭 넓게 표현의 자유가 인정되어야 한다.

셋째, 수많은 이용자들이 사용하는 인터넷포털서비스는 개별 서비스들이 다양한 형태로 연동되어 있다. 개별 회원사들의 서비스를 특정 시점이나 특정 사안에 맞추어 조정하지 못하거나 사실상 어려운 상황들이 존재한다. 자율규제영역에서 규칙을 제정함에 있어 실현 가능한 기술적 조건을 고려하는 것은 서비스의 안정성과 이용자 편익을 위해서도 매우 중요한 사안이다. 또한 서비스 항상성과 안정성을 유지하는 것은 역시 이용자 편익을 위해 중요하다고 하겠다.

2. 정책결정 내용에 대한 평가

1) 적용범위

선거정보에 대한 서비스 정책이 적용되는 범위는 대통령선거와 국회의원선거만 해당된다. 선거의 사회적 관심도 및 중요도가 동시에 고려되었다. 현재 공직선거의 종류는 모두 4 가지로 ‘대통령선거’, ‘국회의원선거’, ‘지방의회의원 및 지방자치단체의 장 선거’, 그리고 ‘재·보궐선거’가 여기에 해당한다.

대통령선거와 국회의원선거는 전국 단위로 치르는 선거로서 후보자에 대한 정보 및 관리가 어느 정도 가능하지만, 지방의회의원 및 지방자치단체장 선거의 경우 회원사들이 예비후보자 및 후보자를 인지하고 관리하기 매우 어려운 것이 현실이다. 2010년 6월 2일에 치러진 제5회 동시지방선거의 경우, 기초의회 의원(시,군,구 의회)에 입후보한 공식후보자 수만 5,830(예비후보 제외)이었다. 이처럼 많은 예비후보 및 후보자가 참여하는 지방선거의 경우 민간 기업이 인터넷포털사에 대한 과도한 부담이 동반되며 현실적인 정책 구현도 어렵다는 판단에서 이를 제외하였다.

 2) 검색 서비스의 제공에 관한 정책

검색서비스는 포털 서비스에서 가장 많이 이용되는 서비스로서 유권자들이 선거정보를 습득하는 데 있어서도 가장 중요한 수단으로 기능한다. 일반적으로 인터넷 포털은 통합검색의 형태로 다양한 장르별로 구분하여 제시하고 있다. 장르의 구분은 개별 사업자들의 상품구성에 해당되는 고유한 권한으로 판단된다.

특정 키워드에 대한 검색결과의 추출순서는 검색엔진별로 설계된 알고리즘을 기반으로 추출되고 있으며 그 작동원칙을 공개하고 있지 않다. 전 세계 검색엔진들은 검색 알고리즘을 기업의 경쟁력을 좌우하는 비밀로 간주하고 있는 것이다. PR회사들의 경우, 검색엔진의 알고리즘을 자체적으로 분석하여 고객들의 사이트가 검색에 추출될 가능성을 높이기 위한 검색엔진최적화(SEO : Search Engine Optimize)기법을 적용하는 경우도 있다. 검색엔진과 PR회사 간에 일어나는 끊임없는 알고리즘 쫓기와 변경하기는 이 기술적 조치가 매우 고도화된 장치로서 인위적인 정보배치와는 명확하게 차이가 남을 간접적으로 말해준다.

언론의 편집행위와 검색 알고리즘은 기준에 따라 정보를 배열한다는 공통점은 있으나, 다음과 같은 몇 가지 점에서 차이가 있다. 첫째, 편집은 그 행위를 수행하는 자 또는 집단의 질적인 가치가 반영되는 반면, 검색 알고리즘은 계량화된 수치 인디케이터에 의해 계산적 절차를 통해 추출된다. 둘째, 편집은 편집자가 추출되는 정보의 내용을 이해하고 판단해서 내용의 경중을 판단하나, 검색 알고리즘은 개별 정보의 내용을 속성 값과 가중치가 공식화되어 분석에 사용된다. 셋째, 편집은 맥락을 고려한 추론에 기반해서 결정하는 반면 검색 알고리즘은 일련의 명령어 체계로 구성되며 연산을 통해 배치가 이루어진다. 따라서 검색 알고리즘을 언론의 편집과 동일시하는 것은 기능의 일부를 확대하여 과잉 일반화하는 것이라 하겠다.

PR회사들이 SEO를 마케팅 전략으로 사용하듯이 선거 후보자 역시 최적화된 검색 노출을 기대하고 거기에 맞는 SEO를 캠페인 전략으로 구사하기도 한다. 만약 특정 후보의 불만을 해소하기 위해 검색결과를 조정한다면 이는 정상적인 서비스행태를 특정 후보의 요구로 인해 조정하는 것으로 설사 제한된 편익이 발생한다 하더라도 ‘이해관계를 훼손하지 않는 규칙’을 위반한 것으로 사회적 정당성을 얻기 어렵다고 하겠다.

3) 후보자 정보의 제공

후보자의 인명 정보는 가장 중요한 선거자료의 하나이다. KISO 회원사들은 각 사별로 별도의 인명DB를 제공하고 있지만, 이 DB의 구축방식이 공인된 자료라 말하기 힘들다. 각 사별로 차이는 있지만, 대체로 당사자가 직접 기입하는 방식, 타 인명DB로부터 정보를 수집하는 방식, 기타 유명인사의 경우 사별로 객관적 자료를 수집해서 자체 수정하는 방식 등 여러 가지 방식이 혼재되어 사용되고 있다.

따라서 KISO는 정확한 선거정보의 제공을 위해 중앙선거관리위원회로부터 제공받은 정보를 바탕으로 별도의 서비스를 통해 제공하는 것을 원칙으로 했다. 공인된 선거 후보자 인명정보와 개별 사별 인명DB를 이원화함으로써 이용자들에게 신뢰도 판단의 근거를 제공하기 위해서이기도 하다.

또한 동명이인의 경우, 기존 회원사별 인명DB에서는 처리하는 기준이 각기 달랐으나, 후보자 정보 서비스에서는 공통된 기준을 정해서 ①선거구가 서로 다른 동명이인의 경우 중앙선거관리위원회가 제시하는 선거구 아이디 순서, ②선거구가 같은 동명이인의 경우 중앙선거관리위원회에 등록된 기호 순서로 처리키로 한다.

4) 연관검색어 및 자동완성 검색어의 처리에 관한 정책

이 정책은 2011년 10월에 결정된 “선거기간 중의 연관검색어 및 자동완성 검색어 목록에 관한 정책”(정책-제2011-10-01호,  2011.10.05)결정의 연장선에서 마련된 것이다. 정책-제2011-10-01호는 선거기간 중에 선거후보자들이 요청하는 연관검색어 및 자동완성 검색어가 권리침해를 이유로 ‘삭제 및 제외요청’을 할 경우 예외사유에 해당하는 경우를 제외하고는 원칙적으로 이에 응하지 아니한다는 내용을 담고 있다.

여기서 말하는 ‘연관검색어’는 다른 용어로 ‘관련검색어’로 불리기도 한다. 이용자들의 검색 질의 패턴을 분석하여 특정한 검색키워드에 의한 검색결과 화면 상단에 그 키워드와 연관한 다양한 키워드를 제공하는 기능을 말한다(이해완, 2011). 연관검색어는 사용자가 특정 단어를 검색한 후 연이어 많이 검색한 검색어를 자동 로직에 의해 추출하여 제공하는 편리한 서비스의 하나이다. 연관검색어의 추출은 처음 검색한 단어에 대해 관련 검색어를 제공함으로써 확장된 주제 혹은 상세한 내용을 검색할 수 있도록 돕는 역할을 하며, 일반 사용자들이 검색하는 가장 최신의 이슈가 노출되기도 한다.

‘자동완성기능’이란 포털사이트의 검색창에 키워드를 입력할 때 키워드의 입력이 끝나기 전에 그 입력한 문자열을 포함한 검색어 리스트를 자동으로 제시하여 사용자의 수고를 덜어주는 기능이다. 이러한 기능은 국내 주요 포털의 검색서비스에 공통된 기능으로서 이용자의 검색패턴이 반영된 결과를 자동으로 제시한다는 점에서 ‘이용자 참여형’서비스로 정의할 수 있다. 연관검색어 및 관련검색어의 결과는 이용자들의 참여결과가 누적되어 반영된 것으로 다수가 궁금해 하는 키워드를 알려주어 보다 다양한 정보에 접근할 기회를 제공한다.

연관검색어를 통해 특정 후보자나 정당에게 부정적 키워드가 배치될 수 있어 개별 후보자별로 불만요소가 있을 수 있다. 그러나 명백한 불법적 용어나 욕설은 포털사들의 자체 모니터시스템을 통해 걸러지고 있다.

무엇보다 그렇지 아니한 키워드는 또한 ① 후보자, ② 예비후보자, ③ 정당의 공식적인 후보로 확정된 자, ④ 출마 의사를 공식적으로 밝힌 자는 선거과정을 통해 도덕성을 포함한 폭 넓은 검증을 받아야 한다는 점에서 명예훼손을 인정하기 어려운 측면이 크다. 국민의 대표를 뽑는 선거과정에서 후보자에 대한 폭넓은 비판이 허용되고 교차적인 검증이 인정되어야 함은 선거의 존재이유와 다름 아니다.

한편, 위 결정에서 포함된 부칙조항은 후보자가 “① 공직후보의 적격성 판단과 관계없이 오로지 사생활 침해가 심각하게 우려되는 경우, ② 허위사실임이 명백하게 증명된 게시물 등에의 접근을 조장함으로써 명예훼손의 피해를 확대하는 결과를 초래하는 경우”로서 KISO정책위원회를 통해 심의 할 수 있다.

그러나 사실상 선거과정에서 공직후보의 사생활침해와 적격성 판단을 명확히 구분 지을 수 있거나 또는 허위사실의 증명을 조장하는 검색어가 특정 문제가 있는 url에만 해당하지 않기에 이 조건을 충족하는 경우는 많지 않을 것으로 판단된다.

이 부칙조항을 통해 선거과정에서 기술적 조치를 통해 의도적으로 연관검색어를 조작하는 것과 같은 예상치 못한 일이 벌어지거나 악의적 조작이 발생할 경우 인터넷포털사업자들이 자율적으로 판단하여 피해구제가 가능할 것이다.

5)  선거관련 게시물의 처리

선거관련 게시물의 처리는 1차적으로 공직선거법과 중앙선관위를 통해 이루어진다. 그러나 경우에 따라서 후보자들이 자신에게 불리한 선거게시물이 불법이 아니라서 공직선거법으로 처리할 수 없을 때 정보통신망법상의 임시조치를 요청할 가능성이 있다. 정보통신망법 제44조의 2항이 규정하고 있는 임시조치 제도가 피해를 당했다고 주장하는 주장자, 게시물 게시자, 해당 게시물을 매개하는 포털사업자 모두에게 명확한 절차와 기준을 제시해주지 못하는 관계로, 이 법이 남용되는 사례가 많았기 때문이다. 이에 KISO는 임시조치가 남용되지 못하도록 임시조치 요청의 절차적 요건을 강화하거나 처리 제외대상자를 설정하는 등의 정책결정을 한 바 있다.

임시조치는 정보통신망 이용 촉진 및 정보보호 등에 관한 법률(이하 정보통신망법) 제44조의 2항(정보의 삭제 요청 등)은 사생활 침해나 명예훼손 등으로 타인의 권리가 침해된 경우 피해를 받은 자가 신고하면 정보통신서비스 제공자는 지체 없이 삭제 또는 임시조치를 취하라고 되어 있다. 그러나 정보통신서비스 제공자는 명예훼손 여부를 판단할 수 있는 지위에 있지 않다. 명예훼손의 판단 여부에 대한 최종 권한은 법원이 가지고 있기 때문이다.

현재 정보통신서비스 제공자들은 피해를 주장하는 자가 침해 사실을 소명하는 것만으로 임시조치를 취하고 있다. 절차적으로 문제가 없다면 가급적 피해 주장자의 요구대로 임시조치를 취하는 것이다. 문제는 임시조치가 취해지면 게시물 작성자는 선의의 피해를 입을 수도 있는 점이다. 누군가 고의로 특정 게시물에 대해 피해를 받았다 주장하며 임시조치를 요구하는 경우, 게시자의 권리보장 보다는 피해자의 권리보장이 우선시 되는 법령 구조를 안고 있기 때문이다.

이러한 남용 우려에 대해 KISO는 2009년 6월 29일 이루어진 [정책결정 제2호]인 ‘명예훼손성 게시물의 삭제·임시조치 등에 관한 추가적인 정책결정’에서 제1호 정책결정의 내용을 보다 구체적으로 보완했는데, 그 중 기본권의 수범자이지 기본권의 소지자가 아닌 국가기관 및 지방자치단체는 명예훼손 관련 임시조치 요청의 주체가 아닌 것으로 간주함으로써, 일정 정도 임시조치 적용의 요건을 구체화하였다는 점에서 매우 중요한 의의를 지닌다. 다만, 그러한 단체의 장 및 구성원 개인은 명예훼손 관련 임시조치를 요청할 수 있도록 함으로써, 국가기관 및 지방자치단체의 장 및 구성원 개인의 명예를 보호하기 위한 배려도 하고 있다. 또한 임시조치를 요청하는 자가 정무직 공무원 등의 공인인 경우, 자신의 공적 업무와 관련된 내용은 명백히 허위사실이 아닌 한 명예훼손 관련 임시조치의 대상이 아닌 것으로 간주함으로써, 특히 국회의원들이나 정치인들에 의한 임시조치의 남용을 막으려는 기준을 제시하였다는 점도 중요한 의의로 볼 수 있다.

선거기간에 적용되는 게시물의 처리 정책은 [정책결정 제2호]에 근간해 있는 것이다. 특히, 공직 후보자를 공인으로 간주하고 원칙적으로 처리제한기준을 적용하고 있다. 또한 선거기간 중 임시조치를 요청하는 자가 후보자일 경우 회원사는 공직 후보자의 적격성 판단을 위한 정보는 공공의 이익과 관련된 것임을 감안하여 접수단계에서 게시물 내용이 허위사실인지 여부 등에 대하여 보다 구체적인 소명을 요구할 수 있도록 했다.

정당은 국가기관에 준하는 기준을 적용하여 명예훼손 관련 임시조치 요청의 주체가 될 수 없도록 했다.

아울러 특정 게시물이 선거법 위반에 해당하는 불법 게시물로써 의심스러울 경우 공직선거법 제110조(후보자 등의 비방금지)의 위반 여부를 회원사는 핫라인을 통해 선거관리위원회에 문의하여 중앙선거관리위원회의 지침 또는 결정에 따라 게시물을 처리하기로 함으로서 핫라인을 통한 공동규제를 확인했다.