해외 인터넷 자율규제의 동향 및 시사점

1. 들어가는 말

인터넷 규제에 대한 논의는 인터넷의 역사와 더불어 시작되었지만, 1996년 대표적인 인터넷 자율규제기구인 영국의 IWF(Internet Watch Foundation, 이하 IWF)와 1997년 독일의 자율규제 업계단체인 FSM(Freiwillige Selbstkontrolle Multimedia-Diensteanbieter, 이하 FSM)이 등장한 이후 각국에서 인터넷 자율규제기구가 속속 설립되었고, 자율규제는 인터넷 규제의 새로운 패러다임으로 주목받아왔다. 그러나 인터넷 생태계는 스마트폰의 급속한 보급과 SNS를 비롯한 인터넷 기반 서비스의 확산으로 급변해왔으며,1 이와 더불어 인터넷 규제 논의의 지형 및 문제의식도 변화에 직면하고 있다. 2000년대 중반 이후 변화된 인터넷 생태계 환경 하에서 인터넷 자율규제는 어떤 도전에 직면하고 있으며, 또 어떻게 변해왔는가? 이에 대해서는 정작 자율규제 논의의 초기만큼 활발하지 않는 것도 사실이다.

이글에서는 인터넷 자율규제의 역사에 대한 간략한 개관과 더불어 최근 해외 주요국에서의 인터넷 자율규제가 직면한 도전, 변화양상과 특징을 살펴보고 국내에의 시사점을 고민해 보고자 한다.

2. 인터넷 자율규제의 역사

규제 일반의 모델이 일반적으로 그러하듯 인터넷규제는 시장모델, 정부모델, 자율모델로 구분할 수 있다. 미국은 전형적으로 시장모델, 그리고 유럽과 일본은 정부모델과 자율모델이 결합하는 방식의 인터넷 거버넌스를 발전해왔는데, 세계적으로는 정부모델과 자율모델이 결합된 방식이 좀 더 많은 국가에서 보편적으로 받아들여져 왔다. 인터넷에서 자율규제의 등장과 역사는 신속성, 다양성, 개방성, 연결성 등 국가의 규제가 직접 작용되기 어려운 온라인 공간의 특성과 긴밀한 연관을 가진다. 나아가 인터넷 규제의 어려움은 특히 인터넷이 사람들의 일상에 긴밀하게 밀착된 보편적 매체가 되면서 인간의 삶과 분리할 수 없게 되고 표현의 자유 등 인간의 존재의 문제와 결부되어 왔기 때문이다. 여기서 자율규제의 의미와 효용성이 부각되면서 인터넷 규제의 주요한 틀로서 발전해 왔다.

인터넷 자율규제는 또한 국가의 역할에 따라 자발적 자율규제, 부분위임 자율규제, 완전위임 자율규제로 구분할 수 있다. 자발적 자율규제의 경우는 정부개입 및 법률적 근거가 전혀 없이 순수하게 시민 및 소비자의 자발성에 근거해서 운영되는 것으로 미국의 자율기구들이 대표적이다. 부분위임 자율규제는 정부의 법률적 승인에 의해 자율규제기구가 만들어지며 정부가 콘텐츠 규제의 일부 권한을 법률에 의거하여 위임하는 방식으로서 프랑스의 FDI가 대표적이다. 한편 완전위임 자율규제는 정부의 법률적 승인이 있는 경우와 없는 경우로 나뉘지만 기본적으로 정부가 자율규제기구에 완전하게 권한을 위임하는 방식을 의미한다. 완전위임자율규제의 경우 정부에 의해 권한의 위임이 이루어질지라도 사실상 정부와 제도적 협력관계를 유지하는 경우가 많으면 영국의 IWF, 독일의 FSM, 일본의 IAjapan(Internet Association Japan, 이하 IAJ)을 비롯한 자율규제기구들이 대표적이다.

또한 각국에서 많이 채용하고 있는 인터넷 공동규제모델의 경우 자율모델과 정부모델을 결합한 방식으로서 여기에는 누가 주도적 역할을 하느냐에 따라 정부중심형과 민간중심형으로 나뉜다. 정부중심형의 대표적 모델은 프랑스의 FDI이고, 영국, 독일, 일본은 민간중심형 공동모델의 대표적 사례이다.

해외 인터넷 자율규제 모델의 유형

인터넷 자율규제에서 주된 규제의 대상은 불법·유해콘텐츠이었으며, 이들 콘텐츠에 대한 모니터링, 레이팅, 신고·차단 등을 통해 불법·유해콘텐츠의 생산과 확산을 방지하기 위해 노력해왔다. 그러나 불법·유해콘텐츠의 범위에 대해서는 국가별로 조금씩 상이한 해석이 이루어져왔는데, 유럽과 일본 등은 특히 아동포르노그래피 차단에 집중하며, 기타 인터넷 일반에 대한 규제시도는 하지 않기에 표현의 자유 등의 우려는 제기되지 않았다 할 수 있다.

3. 최근 해외 인터넷 자율규제 동향

인터넷 자율규제를 발전시켜온 해외 주요국의 자율규제모델 및 주요 기구들은 최근 인터넷 산업의 성숙과 인터넷 생태계 환경의 변화에 따라 그 성격과 역할에 있어 새로운 도전에 직면하고 있으며, 그에 따른 다양한 변화의 시도가 이루어지고 있다. 해외 인터넷 자율규제모델 및 기구의 역할에 있어 변화의 주요 내용은 다음과 같다.

첫째, 인터넷 자율규제기구의 역할 중 핫라인의 중요성과 역할이 커지고 있다. 인터넷 자율규제기구들이 설립 초기 담당하였던 주요기능으로는 교육, 핫라인, 정책연대, 분쟁조정 등을 들 수 있다. 그러나 현재는 불법 콘텐츠에 대한 고지 및 삭제 방식의 핫라인 운영과 미디어 교육에 대한 역할이 강화되고, 정책연대와 분쟁조정기능은 약화되고 있는 것으로 보인다. 즉 정책연대는 인터넷 관련 정책이 성숙되고 인터넷 자율규제기구들의 역할이 전문화, 세분화되면서 최근에는 각국에서 발견하기 힘들며, 분쟁조정업무 또한 폭발적으로 늘어나고 또 법률적 조정이 필요한 경우가 대부분이기에 정부 또는 법적인 기구를 통해 처리하는 방향으로 정리되고 있다.

해외에서 운영되고 있는 인터넷 자율규제 핫라인은 크게 공공기관형 및 민간기관형으로 나눌 수 있고, 민간기관형은 또한 인터넷사업자형과 민간단체형으로 나눌 수 있다. 공공기관형은 공공기관의 인터넷 규제 과정에 규제절차를 보완하는 신고 시스템으로 작동하는 것으로서 대표적으로 미국의 CyberTipLine이 있다. 민간기관형 중 인터넷 사업자형으로는 IWF가 대표적이며, 민간단체형으로는 정보소비자 측면의 활동형태로 노르웨이, 스웨덴의 핫라인들이 해당된다. 이중 대표적인 모델로서 영국의 IWF는 신고중심의 자율규제모델의 전형으로서 이후 각국에서 핫라인을 구축하고 발전시키는데 많은 영향을 미쳐왔다. 핫라인이 인터넷 자율규제의 대표적 기능이 되었던 이유는 정부의 단속이나 민간기구의 모니터링만으로는 인터넷상의 엄청난 콘텐츠를 모두 통제할 수 없고, 신고중심의 핫라인의 효과성이 크기 때문이다. 현재 핫라인은 독일과 프랑스는 물론 일본에서 크게 성과를 내고 있으며, 시장주도형 자발적 자율규제를 추구해왔던 미국의 경우도 핫라인 모델은 중요한 역할을 담당하고 있다.

특히 최근 핫라인 모델이 크게 발전하고 있는 일본에서는 2006년 IAJ2와 안심네트워크만들기 촉진협의회(Japan Internet Safety Promotion Association)3 등이 자율규제기구로 활약하고 있는 가운데 인터넷핫라인센터(インターネット・ホットラインセンタ)4라는 불법유해정보의 신고처리만을 담당하는 기구를 운영하여 큰 성과를 올리고 있다. 또한 미국의 경우 아동, 청소년 실종 및 성적 착취 등이 사회적으로 크게 문제가 되고 핫라인 모델이 효용성을 입증하면서 실종 및 착취 받는 아동관련 신고센터인 CyberTipLine5과 학부모단체가 중심이 되어 운영되는 ikeepsafe등이 유럽과 일본의 인터넷 자율기구의 역할과 유사한 역할을 하고 있다.

핫라인의 중요성과 역할이 커지면서 정부와의 협력, 신고절차의 간편화, 국제 공조 등이 요구되었고, 그 결과 인터넷 자율규제기구들도 정부와의 협력이 중요해 졌다. 즉 국내적으로는 정부사법당국과의 협력을 통한 신고절차 간편화와 신속한 처리 그리고 국제적으로는 인터넷 핫라인제공자의 국제적 단체인 INHOPE(온라인아동성적학대에 대한 45개국 51개 핫라인) 등을 통한 국제적 공조의 중요성이 더 커지고 있는데, 이러한 경향은 각국의 인터넷 자율규제기구들로 하여금 국내적으로는 정부와의 협력, 국제적으로 다른 자율규제기구 및 외국정부와의 협력을 확대하는 방향으로 기구의 기능과 역할을 조정하게 하였다고 할 수 있다.

둘째, 인터넷 자율규제기구의 역할 중 미디어 리터러시 교육에 대한 요구가 커지고 있다. 자율규제의 초기의 경우 인터넷 자율규제기구의 역할 중 교육은 큰 비중을 차지하지 못하였다. 그러나 인터넷 불법·유해 정보 유통이 폭발적으로 증가하고 또한 불법·유해정보의 종류도 다양해지면서 정부와 인터넷 사업자만의 노력으로는 감당하기 힘든 상태에 이르러 다시 교육의 중요성이 강조되고 있다. 가정 및 학교에서의 미디어 리터러시 교육의 중요성은 인터넷 보급 초기부터 강조되었던 것이고 많은 국가들에서 미디어 리터러시 교육을 위한 다양한 정책적 노력을 수행해왔다. 그러나 불법유해 콘텐츠의 이용 및 유통이 기술적으로 고도화하고 복잡해지면서 단순히 가정이나 학교에서만의 교육으로 해결하기 어려워지게 되고 이에 따라 전문적 역량을 가진 기구에 의한 교육의 요구가 확대되고 있다.

대표적으로 최근 인터넷 자율규제에 있어 주요 이슈 중 하나는 아동청소년에 의해 자발적으로 만들어지고 교환되는 성적 콘텐츠(Youth-produced sexual contents)의 처리문제이다. IWF의 2015년 조사에 의하면, 2014년 9월부터 11월까지 아동 성학대 콘텐츠 3803개의 이미지 및 비디오를 분석한 결과, 콘텐츠에 등장하는 아동의 17.5%가 15세 이하였고, 해당 아동 콘텐츠의 85.9%는 웹캠을 사용하여 만들어졌으며, 93.1%가 여성으로 나타났다. 일반적으로 성 학대 및 범죄 차원에서 이해될 수 있는 당사자 동의 없이 만들어진 아동음란물(Aggravated)과 달리 청소년들이 자발적으로 만들고 교환한 성적콘텐츠(Experimental)를 어떻게 처리해야 하는지가 중요한 이슈로 떠오르고 있는데, 여기서 가정과 학교만이 아닌 인터넷자율규제기구의 역할로서 교육에 대한 요구가 커지고 있다. 일본의 경우는 특히 온라인을 통한 성적 그루밍 등이 사회문제가 되면서 아동·청소년 대상의 미디어 리터러시 교육을 위해 정부 및 관련 단체들이 협력해 전문적 교육을 위한 e-netcaravan6을 운영하고 있다.

셋째, 인터넷 자율규제에서 인터넷 서비스 제공자(Internet Service Provider, 이하 ISP) 등 관련 사업자 및 정부의 협력이 중요해지고 있다. 앞서 언급하였듯이 청소년이 자발적으로 생산하는 성적콘텐츠가 폭발적으로 늘어나고 SNS 및 메신저 등 유통경로가 다양해지면서 이것을 어떻게 찾아내고 삭제할 것인가가 각국 정부 및 인터넷 자율규제기구의 새로운 고민으로 떠오르고 있다. 기존에는 삭제 및 교육과 모니터링, 블랙리스트 지정 등을 통해서도 성과를 거두었지만, 이러한 신유형 콘텐츠의 생산과 유통으로 인한 피해를 막기 위해서는 기업의 단순한 협조가 아니라 ISP 등의 좀 더 적극적인 개입 필요성이 확대되고 있다. 이처럼 ISP의 역할이 커지면서 새로운 인터넷 생태계 환경에서의 ISP의 면책에 대한 새로운 관점과 논의의 필요성도 커지고 있는 것이다.

또한 인터넷 자율규제에서 가장 바람직한 모델로 인식되어 오던 기업과 민간 중심의 자율규제에 대해서도 새로운 인식이 생겨나고 있다. 인터넷 분야의 경우 기업들의 부침이 심하며, 그에 따라 자율규제기구도 영향을 받을 수 있기 때문이다. 즉 인터넷 시장의 발전과정을 되돌아보면 10년 전, 20년 전과 현재 시장을 주도하는 인터넷 기업은 완전히 다르며, 인터넷 서비스 분야도 매우 다양해져왔다. 따라서 민간자율규제의 지속성 측면에서는 완전한 시장주도형이나 민간자율규제보다는 정부 지원 하에 민간단체가 주도하고 기업들이 협력하는 방식이 자율규제기구의 지속성 및 존속에 더 유리하다는 지적도 나오고 있다. 실제로 영국과 프랑스, 독일 등 다양한 자율규제를 시도해왔던 유럽의 국가들과 일본에 비해 미국은 인터넷에 대한 규제를 최소화하는 방식을 취했기에 다양한 민간기관의 존재에도 불구하고 자율규제의 형태로 발전하지는 않았다. 그러나 최근 미국의 경우에도 핫라인의 운영에서 나타나듯이 방임 또는 민간중심의 자발적 자율규제에서 점차 정부의 재정적·법률적 지원과 협력이 확대되고 있다.

4. 시사점

해외에서 인터넷 자율규제를 구성하는 주요 내용은 내용심의와 등급규제, 콘텐츠 또는 콘텐츠 제공자에 대한 모니터링과 신고시스템 운영, 그리고 미디어 리터러시 증진을 위한 이용자 교육 등이었다. 그러나 이러한 자율규제의 내용은 인터넷 생태계의 변화와 더불어 크게 변화하고 있으면 2000년대 후반 이후 전반적으로 자율규제의 중심축이 이동을 하는 전환기를 맞이하고 있다고 할 수 있다.

해외 인터넷 자율규제의 현황에 대한 검토 결과, 현재 각국의 인터넷 자율규제기구는 도전에 직면해 있는데, 이들이 지금 당면하고 있는 딜레마는 다음과 같다.

첫째, 미성년자 보호가 우선이냐 표현의 자유이냐의 문제이다. 최근 들어서 해외의 인터넷 자율규제의 가장 확실하고 핵심적인 목적은 미성년자 보호가 되고 있다. 아동·청소년 보호는 인터넷 규제논쟁에 항상 따라다니는 표현의 자유 침해라는 불편한 논쟁에서 벗어날 수 있는 최소한의 영역이었다고 할 수 있다. 그러나 최근 핫라인 등 신고·삭제 시스템이 자율규제 기구의 역할에서 크게 확대되면서 다른 한편으로 핫라인의 과도한 신고·삭제가 오히려 표현의 자유를 침해하고 있다는 지적도 제기되고 있다. 즉 핫라인을 통해 그리고 ISP 등 기업의 약관에 의한 삭제와 신고조치 등이 지나치게 늘어나면서 우리나라의 임시조치를 둘러싼 논쟁과 같이 핫라인에 의한 표현의 자유의 과도한 침해문제가 해외에서도 제기되고 있다. 표현의 자유 침해라는 고유의 가치를 둘러싼 의혹으로부터 벗어나기 위한 다소 기능적 선택이었던 핫라인의 발전이 다시 표현의 자유 침해를 가져오고 있는 아이러니를 보이고 있다. 따라서 지금 해외 자율규제기구들은 아동·청소년 보호와 표현의 자유 보호라는 두 가지 가치를 어떻게 보호하면서 인터넷상의 불법·유해 콘텐츠 확산을 방지할지에 대해 다시 고민해야 하는 시점이라고 할 수 있다.

둘째, 내용규제 및 콘텐츠 등급화를 주된 역할로 하느냐, 인터넷 미디어교육을 확대하느냐의 문제이다. 자율규제의 초창기에는 내용규제 및 등급화가 중요한 과제였으나, 지금은 미디어 교육의 중요성도 커지고 있다. IWF의 경우 대표적으로 블랙리스트를 제공하는 방식으로 등급화와 내용규제 업무를 담당해왔다. 그러나 지금은 블랙리스트를 제공할 수 없을 정도로 어마어마한 양의 불법·유해 정보의 차단주소가 생성되면서 기존의 주요 기능을 어떻게 변화시킬지에 대한 고민이 이루어지고 있다. 즉 이전에는 불법유해사이트 하나를 막으면 차단이 되었으나 지금은 소스가 매우 다양해 졌기 때문이다. 변화된 인터넷 생태계에서는 블랙리스트를 정하고 레이팅을 하는 내용규제가 점점 힘들게 되었는데, 대표적으로 미국의 등급규제 기구인 Internet Content Rating Association(ICRA)는 없어진지 오래이다. 이에 따라 블랙리스트 방식의 등급화 등 내용규제 중심에서 인터넷 리터러시 교육을 강조하는 방향으로 변화의 움직임이 나타나고 있다.

셋째, 자율규제의 중심축을 정부, 기업, 소비자 각각의 주도성을 강조하는 방식이냐 이들 간의 연대를 통한 자율규제이냐의 문제이다. 인터넷 자율규제 발전의 초기에는 부분위임형과 완전위임형 공동규제 등 정부의 지원 하에 기업단체 및 민간단체가 자율규제를 담당하는 방식이 좀 더 보편적이었다면, 지금은 정부, 기업, 소비자가 연대하는 방식의 공동규제가 더 효용성을 인정받고 있다.

우리나라는 방송통신위원회의 지원 하에 방송통신심의위원회가 주도하는 인터넷 자율규제 방식을 운영해왔으며, 기업단체 및 민간단체를 중심으로 한 인터넷 자율규제의 시도는 충분히 발전하지 못하였다. 그러나 그 사이 해외에서는 다양한 자율규제의 모델들이 시도되고 또 새롭게 변하하고 있다. 일반적으로 인터넷 규제는 자율규제와 공적규제라는 양극단의 연속선상의 어느 지점에 위치한다. 한 국가의 인터넷 규제모델에 영향을 미치는 요인들로는 그 국가의 법제, 정치적 구조, 사회문화, 국민적 특성 및 기술적 수준 등 다양한 요인들이 작용한다. 따라서 인터넷 자율규제는 그 나라만의 방식으로 형성될 수밖에 없지만, 다른 한편으로 글로벌 인터넷 생태계의 변화라는 측면에 영향을 받고 또 이를 참고하여 바람직한 시스템을 구축하는 것이 중요하다고 할 수 있다. 현 단계 한국 상황에서 어떤 모델이 최적의 모델이며, 어떤 방식이 가장 필요로 되는지는 한국 인터넷 환경에 대한 보다 면밀한 조사가 이루어진 후 다시금 논의되어야 할 것이지만, 해외 자율규제 기구들의 고민은 우리의 새로운 인터넷 자율규제 모델을 구축하는데 많은 시사점을 제공하고 있다.

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  1. TNS인프라테스트와 구글의 자료를 인용한 KT경제경영연구소의 보고서에 의하면 2014년 세계 56개국 성인인구의 스마트폰 보급률이 평균 60%에 이르며, 한국은 83%로 세계 4위의 보급률로 나타났다. KT경제경영연구소, ‘2015년 상반기 모바일 트렌드’ DIGIECO, 2015. 7. 8. available: http://www.digieco.co.kr/KTFront/report/report_issue_trend_view.action?board_id=issue_trend&board_seq=10349 [본문으로]
  2. IAJ 홈페이지, available: http://www.iajapan.org/ [본문으로]
  3. 안심네트워크만들기 촉진협의회 홈페이지, available: http://www.good-net.jp/ [본문으로]
  4. 인터넷핫라인센터 홈페이지, available: https://www.internethotline.jp/index.html [본문으로]
  5. CyberTipLine 홈페이지, available: http://www.missingkids.com/cybertipline [본문으로]
  6. e-netcaravan 홈페이지, available: http://www.e-netcaravan.jp/caravan.html [본문으로]
저자 : 김유향

국회 입법조사처 과학방송통신팀 팀장, KISO 저널 편집위원