인터넷 부동산 중개대상물 모니터링법의 문제점

인터넷을 이용한 부동산 중개대상물에 대한 표시, 광고에 대한 정부의 모니터링 제도를 내용으로 하는 공인중개사법이 2019년 8월20일 자로 개정되어 2020년 8월21일부터 시행 예정에 있다. 이 법의 주요 내용을 보면, 국토교통부 장관은 인터넷을 이용한 중개대상물에 대한 표시·광고가 공인중개사법상 표시·광고 규정을 준수하는지 여부를 모니터링하고, 모니터링을 위하여 필요한 때에는 정보통신서비스 제공자에게 관련 자료의 제출을 요구할 수 있으며, 또한 법 위반이 의심되는 표시·광고에 대한 확인 또는 추가정보의 게재 등 필요한 조치를 요구할 수 있고, 이러한 모니터링 업무는 대통령령으로 정하는 기관에 위탁할 수 있도록 하고 있다(동 제18조의3). 정보통신 서비스 제공자가 위와 같이 국토교통부 장관의 요구가 있는 경우 정당한 이유 없이 관련 자료를 제출하지 아니하거나 필요한 조치를 취하지 아니한 경우에는 500만 원 이하의 과태료를 부과하도록 규정하고 있다(동 제51조 제2항).

이 법의 개정이유에서 제시하고 있는 바와 같이, 이 법의 입법목적은 인터넷을 통한 부동산 중개 이용자가 증가하는 현실에서 그 중개대상물에 대한 부당한 표시·광고로 인한 소비자의 피해 방지와 부동산 시장의 건전성 훼손을 방지하기 위함이라고 이해가 되고, 그 광고 규제의 필요성에 대하여는 충분히 공감할 수 있다. 부동산 중개뿐만 아니라 다양한 상품과 용역에 대한 표시·광고가 이루어지는 인터넷 환경에서 그 표시·광고의 건전성을 확보하기 위한 다양한 대응이 필요한 것과 같은 맥락으로 보인다.

다만 이와 같은 규제의 필요성에도 불구하고, 그 방법으로서 국가에 의한 인터넷 모니터링이나 업무위탁 등이 타당한 것인지에 대하여는 의문이 있다. 아래와 같이, 이 법은 광고 규제의 과도성, 인터넷 모니터링의 문제, 모니터링이라는 용어의 불명확 및 부적절성, 민간자율규제 영역의 국가규제의 전환으로 인한 문제 등에서 검토를 요한다.

첫째, 광고 규제의 관점에서 볼 때 이 규제는 다른 광고 규제에 비하여 과도한 면이 있다. 상업적 표현물인 광고도 헌법상 표현의 자유의 관점에서 보호받는다는 것에는 오늘날 큰 이견이 없다. 오프라인에서의 부동산 중개대상물에 대한 광고, 또는 부동산 중개대상물이 아닌 다른 상품 등의 표시·광고의 경우와 비교를 하면 그 부당성이 보다 분명해진다. 먼저 부동산 중개대상물에 대한 오프라인에서의 표시·광고에 대하여는 위와 같은 상시 모니터링제도가 존재하지 않는다. 물론 오늘날 부동산 중개대상물에 대한 광고 효과나 이용자의 이용행태에 비추어 인터넷 광고의 중요성이 보다 큰 것으로 짐작이 되지만, 그렇다고 하더라도, 여전히 신뢰성있는 중개대상물에 대한 광고는 오프라인을 통하여 이루어지고 있다는 점에서 온라인광고에 대하여만 특별히 모니터링 대상으로 삼고 있는 것이 적절한지는 의문이다. 아마도 모니터링의 실효성 문제로 인한 것이 아닌가 하는 생각이 된다. 즉 전국 각지의 부동산 중개대상물에 대한 표시·광고에 대한 모니터링 보다는 인터넷상의 중개대상물 표시·광고에 대한 모니터링이 기술적으로 훨씬 쉽기 때문일 것이다. 또한, 다른 상품등의 표시·광고의 경우를 보건대, 표시·광고에 관한 일반법인 표시·광고의 공정화에 관한 법률이나 다른 개별 광고법을 보더라도 상품등의 표시·광고에 대한 상시적인 모니터링을 규정하고 있는 제도를 찾을 수 없다. 결국 왜 인터넷 중개대상물의 표시·광고에 대하여만 상시적인 모니터링이 허용되어야 하는지 합리적인 근거를 찾기 어렵다고 할 것이다.

둘째, 인터넷 모니터링은 인터넷 발전의 장애가 되는 대표적인 규제정책으로 간주되어 온 그 역사성을 들 수 있다. 인터넷의 발달 초기에 국경 없는 인터넷, 주인 없는 인터넷이라는 특성에서 국가에 의한 인터넷 감시를 혐오하는 경향이 강하였다. 그 감시체계의 가장 대표적인 것으로 제기된 것이 ‘인터넷 모니터링’인데, 인터넷 생태계는 인터넷의 발달이나 표현의 자유 등 인터넷 자유 측면에서 어떠한 방식의 모니터링도 반대하는 입장을 취하여 왔다. 그 결과, 인터넷 규제가 세계 어떤 국가보다도 다양한 우리나라에서조차도 ‘인터넷 모니터링’의 제도만은 유보되었던 역사적 경험이 있다. 이미 위헌결정으로 폐지된 게시판 본인확인제의 경우에도 게시 시점에서의 본인확인만 할 뿐이고 내용에 대한 모니터링은 아니라는 변명을 하였고, 정보통신망법상 임시조치제도에서도 피해자의 요청이 있을 때만 임시조치가 가능하도록 하여 정보통신서비스 제공자의 모니터링 의무를 배제하였다. 또한 불법 내용의 게시물에 대한 정보통신서비스 제공자의 책임에 대하여도, 상시적인 모니터링 의무를 전제로 하는 것이 아니라 어떤 방식이든 그 정보의 불법성을 인지하게 된 점을 근거로 삭제 등의 조치 의무가 발생되는 것으로 논리를 구성하여 왔다. 또한, 인터넷 모니터링은 인터넷 검열 논쟁의 핵심적 요소로 작동하게 된다. 우리나라 헌법상 검열은 사전검열을 의미하고, 사전검열은 표현되기 전에 국가에 의한 강제력 있는 내용심사를 하는 것을 뜻하는데, 원칙적으로 본다면 인터넷상 정보에 대한 모니터링은 이미 인터넷에 게시되어 유통된 이후의 정보에 대한 사후적인 심사에 해당되어 그 구조상 사전검열에는 해당하지 않는다고 할 것이다. 그러나 실질적으로 본다면 인터넷에 게시된 정보의 무한 유통의 관점에서 사전적인 검열과 크게 다를 바 없다는 점에서 모니터링을 인터넷 검열의 중요 요소로 보는 것이 상당한 설득력을 가진다고 할 것이다. 더구나 이 법에 의하면 사인(私人)인 정보통신서비스 제공자에 의한 모니터링이 아니라 국토교통부 장관에 의한 모니터링이고 나아가 동 모니터링과 관련한 요구에 응하지 아니한 정보통신서비스 제공자에 대하여는 과태료의 행정처분까지 부과할 수 있도록 하는 국가공권력의 행사라는 점이 감안되어야 한다.

셋째 모니터링이라는 용어 자체가 가지는 문제이다. 모니터링은 감시, 관찰을 뜻하는 영어 ‘Monitoring’을 말하고, 법률용어로 어떤 의미를 가지는지는 분명하지 아니하다. 이 용어가 일부 법령에서 사용되고 있기는 하지만, 그 의미가 분명하지 않기 때문에 모니터링의 내용과 범위를 구체적으로 다시 정하고 있기도 하다. 그러나 이 법에서는 모니터링을 국토교통부장관의 권한으로 규정하면서도, 구체적인 내용을 함께 정하지 아니하여 사실 모니터링이라는 것이 무엇인지 알 수 없다. 그런데, 모니터링과 관련한 국토교통부장관의 요청에 응하지 아니하면 정보통신서비스 제공자가 과태료처분까지 받는다는 것을 감안하면, 모니터링의 내용과 범위를 보다 분명하게 정하는 것이 필요하다. 법률용어 특히 국민의 권리를 제한하고 의무를 부과하는 법률용어는 법집행자나 수범자가 예측가능할 수 있도록 명확한 용어를 사용하는 것이 바람직하다. 또한 모니터링이라는 용어는 아직 우리 사회가 무슨 의미인지 받아들일 정도의 외래어라고도 하기 어려우므로 법령용어로 정하는 것은 지양하는 것이 타당하다.

넷째, 민간자율규제를 국가규제로 전환시키는 나쁜 선례로서, 그 필요성을 인정하기 어렵다. 민간자율규제가 원활히 수행되고 있다면 가능한 한 국가규제는 최소화하는 것이 바람직하다고 할 것이고, 만일 전환의 필요성이 있다면 그 필요성이 현저하여야 한다. 이 때 그 필요성은 민간 자율규제의 장점을 훨씬 상회하는 것이어야 하고, 관련 이해관계자의 이익도 충분히 고려되어야 한다. 이 법상 모니터링은 새로운 것이 아니라, 그동안 민간영역에서 오랫동안 해오던 것을 국가규제로 전환하는 것에 불과하고, 그 필요성은 규제의 실효성 이외에는 찾기 어려운 것이 사실이다. 그런데, 이 모니터링 업무는 성격상 국가기관이 직접 수행하기 어려운 것이어서, 처음부터 특정기관으로의 업무위탁을 전제로 한 입법이라는 생각이 든다.

결국 이 법이 자율규제영역을 박탈하면서까지 시행될 가치가 있는지는 상당한 의문이 있어 법 자체에 대한 재검토가 필요하며, 그렇지 않다고 하더라도 향후 하위법령 개정 과정에서 민간자율규제 영역을 어떻게 보호할 것인지 대책도 필요하다고 할 것이다.

저자 : 황창근

홍익대학교 법과대학 교수/KISO 저널 편집위원/KISO 온라인광고심의위원/한국인터넷진흥원 비상임이사/영상물등급위원회 위원