[자율규제 연구자가 바라본 KISO] ③김태오 창원대 교수

-편집자주- <KISO, 자율규제를 말하다> 특집호에서는 자율규제를 연구해 온 연구자들의 인터뷰를 담았습니다. 이들의 진단과 분석은 KISO에 대한 종합적인 평가는 물론 자율규제에 관한 다양한 시각을 전해줍니다. KISO는 앞으로도 자율규제 연구자들의 목소리를 경청하고, 건강한 자율규제 시스템을 만들어 나가는데 앞장설 것입니다.

-먼저 간단한 자기소개 부탁드립니다.

“안녕하세요. 창원대학교 법학과 김태오 교수입니다. 저는 학생들에게 행정법을 가르치고 있습니다. 학교로 오기 전에는 정보통신정책연구원(KISDI) 방송미디어연구실에서 연구책임자로 재직하며 방송규제 전반에 대한 연구를 수행했습니다. 그 외에도 통신규제, 개인정보보호규제, 혁신과 규제(특히 규제 샌드박스와 같은 실험조항 연구) 등은 제 주된 연구 영역입니다.

이들 규제들을 관통하는 개념은 경제규제입니다. 행정법학에서 경제규제는 경제행정법의 전형적인 연구대상입니다. 국가는 경제과정에 직접 생산자(공기업 활동) 또는 소비자(조달 또는 공공발주)로도 참여하지만, 다른 경제주체의 경제활동에 관여하는 규제자입니다. 특히 규제자로서의 역할이 핵심입니다. 이것이 행정법을 전공한 제가 경제규제에 천착하게 된 연결고리입니다.

경제행정법은 규제목적·목표, 규제원리, 규제조직, 규제입법(규제내용·수단), 규제집행, 규제의 실효성 확보, 규제에 따른 (행정)소송 등 일정한 체계와 법리로 구조화되어 있습니다. 이러한 체계의 주도권은 국가에 있습니다. 이에 반해, 자율규제는 이러한 일련의 체계 속에서 ‘단계별로’ 민간에게 일정한 주도권을 부여하는 규제패러다임입니다. 민간이 규제주체로 등장하며, 규제내용·수단을 자율적으로 형성(ex. 행동강령)하기도 하고, 그 위반에 대한 집행을 담당할 수도 있으며, 효과적인 자율규제 준수를 위한 실효성 확보수단을 찾을 수 있습니다. 경우에 따라, 분쟁을 자율적으로 해결하기 위한 분쟁조정제도를 운영할 수도 있습니다.

저는 전통적인 경제행정법의 체계와 법리에 기초하여 자율규제를 이해하려고 애쓰고 있습니다. 민간이 ‘단계별로’ 주도할 수 있는 자율규제에서 국가는 어떠한 역할을 해야 하고, 자율규제가 논의되는 쟁점에서 자율규제와 국가에 의한 규제 간 관계의 적정선을 찾아보고도 싶습니다.

이러한 관점에서 저는 한국게임정책자율기구(GSOK)의 자율규제 모델을 연구한 바 있습니다. 오늘날 유행하는 플랫폼 자율규제의 바람직한 모델을 찾기 위해 다양한 국내 자율규제 사례를 분석한 적도 있습니다. 그 과정에서 KISO 사례를 성공적인 자율규제 모델로 다룬 바 있습니다.”

-한국의 인터넷 환경은 외국과 비교했을 때 어떠한 특수성을 가진다고 생각하십니까?

“우선 한국에서의 인터넷 네트워크 환경은 그 속도, 품질 및 커버리지 등 다방면에서 다른 나라에 비해 우월성을 갖고 있습니다. 이러한 고성능·고품질의 물리적 네트워크에 기반하여 다양한 인터넷 서비스가 제공되고 있습니다. 코로나 팬데믹을 거치며 오프라인의 디지털화가 급격히 진전되었고, 그 고도화 가능성을 엿볼 수 있었습니다. 온라인 플랫폼은 본인인증, 방역정보의 제공, 재난대응, 전자문서 서비스 등 국가가 제공하는 행정서비스의 중요한 인프라로 기능하고 경우에 따라 이를 대체하고도 있습니다.

우월한 인터넷 물리적 기반과 서비스는 이용자의 적극적인 참여와 활동에 기인한 것이기도 합니다. 우리 고유의 문화 콘텐츠와 문화 역량은 토종 기업들을 성장시키고 글로벌 기업의 공세에도 꿋꿋이 버텨낼 수 있는 힘이 되기도 합니다. 인터넷 포털, 전자상거래, 배달서비스 등의 분야에서 우리 기업들은 그 공고한 지위를 유지·발전시켜나가고 있습니다.”

-그렇다면 우리나라에서의 바람직한 자율규제 모델은 무엇이라고 생각하십니까?

“규제목적을 어떻게 달성할 수 있을 것인지는 정부규제나 자율규제가 크게 다르지 않습니다. 다양한 자율규제 모델이 이론적으로 가능하더라도, 자율규제 체계에 대한 신뢰와 그 지속성은 ‘규제목적의 효과적 실현’에 달려 있습니다. 공동체가 합의한 규제목적을 실현하는 수단인 자율규제 체계가 제대로 작동하지 않으면, 해당 자율규제체계는 그 존립의 근거를 상실하게 될 것입니다.

그런데 정부규제 조차 규제목적을 효과적으로 달성하고 있는지는 의문입니다. 정부규제도 끊임없는 변화의 대상입니다. 규제의 대상과 환경의 변화에 맞게 그 근거가 되는 법령을 꾸준히 개정해야 합니다. 이러한 개정의 계기는 체계적인 효과성 평가에 기반한 것이라기보다, 주로 특정 사건이 원인이 되곤 합니다. 이에 반해, 자율규제의 효과성에 대한 평가는 상대적으로 박한 것으로 보입니다. 자율규제의 하자와 결함이 그 정도에 비해 지나치게 부각되고, 특정 사건이 자율규제의 개선 계기가 되지 않고 폐지의 이유로 작동합니다.

이러한 환경에서 자율규제는 이미 정부규제가 이루어지고 있는 영역을 대체하기 쉽지 않을 것으로 생각됩니다. 이러한 의미의 자율규제는 규제완화적 성격도 가지고 있습니다. 게임 분야의 자체등급분류제도나 개인정보보호 분야의 자율규제를 이러한 사례로 제시할 수 있을 것 같습니다. 이들 분야는 현재 정부규제 영역이기도 합니다. 이들 분야에서 자율규제가 가능한 이유는 정부의 규제부담을 분업(ex. 온라인 게임물의 폭증으로 등급분류 자원이 부족)하고 있고, 글로벌 트랜드(ex. 게임물 제작·유통사와 앱마켓 사업자에 의한 자체등급분류)에 부합하기 때문입니다. 일반적으로는 정부규제가 이루어지지 않는 분야이거나, 정부규제의 체계가 완비되지 않고 미비된 영역에서 규제목적과 필요성이 선명함을 전제로 자율규제가 정부규제를 대신할 수 있을 것으로 생각됩니다. 이러한 영역은 바로 인터넷과 온라인플랫폼 분야라고 생각합니다.

이슈가 있을 때마다 인터넷과 온라인플랫폼에 대한 정부규제의 도입이 고려되어 위협요인으로 작용하기도 합니다. 이때 자율규제는 일종의 규제실험 기능을 담당할 수 있습니다. 그러나 자율규제를 하다보면, 자율규제의 대상과 환경의 변화, 자율규제 자체의 하자와 결함이 자율규제를 정부규제로 대체할 것인지, 또는 자율규제를 개선할 것인지에 대한 논의를 촉발하곤 합니다. 물론, 이러한 성격의 자율규제 단계를 생략하고, 긴급하고 중요한 분야나 사안은 직접적으로 정부규제가 필요할 수 있습니다. 다만, 인터넷과 온라인플랫폼 분야에서 직접 정부규제를 도입하려면, 충분한 실증과 정당성 논증, 그리고 사회적 합의가 이루어져야 할 것입니다.”

-KISO는 자율규제 불모지인 대한민국에서 인터넷 자율규제라는 제도를 정착시키고 자율규제 문화를 개척해 나가면서 자율규제의 선도적인 역할을 해왔는데, 자율규제 연구자로서 KISO에 대해서는 어떻게 평가하십니까?

“KISO의 자율규제는 다양한 관점에서 의미 있는 시사점을 던져주고 있습니다.

먼저, KISO의 출범배경입니다. KISO에 의한 자율규제는 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률(이하 “정보통신망법”)상 삭제·임시조치가 발단이 되었습니다. 삭제·임시조치의 법적 근거, 그 사유 및 사업자의 의무는 규정되어 있지만, 사업자가 이용자의 삭제 또는 반박내용의 게재(이하 “삭제 등”) 요구를 구체적으로 어떻게 이행해야 하는지, 이러한 의무가 제대로 이행되지 않을 때 어떠한 제재가 수반되는지에 대해서는 규정되어 있지 않습니다. 정보통신망법상 삭제·임시조치의 구현이 사업자의 재량에 맡겨져 있던 것입니다. 다시 말해, 사업자에게 남겨진 정보통신법상 삭제·임시조치와 관련한 구체적인 내용과 그 준수는 오롯이 사업자의 영역이 되었고, 그 규율공백을 KISO의 자율규제 체계가 잘 메워주고 있는 것입니다. 이러한 정보통신망법의 입법태도와 방식, 남겨진 영역에 대한 적극적인 사업자 스스로의 해결의지가 시너지를 일으켜 성공적인 자율규제 모델의 명성을 날릴 수 있었던 것입니다.

다음으로, 자율규제의 체계입니다. KISO 정책규정이 적용되는 모든 대상이 KISO의 판단대상이 되지 않습니다. 원칙적으로 정책규정에 제시된 기준을 사업자가 스스로 판단·적용하고, 의문이 있는 사안에 한하여 KISO의 정책위원회가 판단하도록 구조화되어 있습니다. ‘자율규제 속의 자율규제 체계’로도 볼 수 있습니다. 특히 KISO 정책규정을 위반한 사업자에 대한 제재수단이 없음에도 불구하고, KISO 회원사의 정책규정 위반 사례는 특별히 보고되고 있지 않습니다. 자율규제 체계의 내적 완결성을 갖추고 있다고 생각됩니다.

마지막으로, KISO 정책위원회의 구성과 합의의 방식입니다. KISO 회원사의 구성원도 정책위원회에 참여하지만, 그 다수는 전문가를 구성원으로 한다는 점입니다. KISO 자율규제 체계의 핵심이 정책규정이므로, 그 내용과 체계의 객관성이 담보되어야 할 것입니다. 이를 위해 정책규정은 다수결이 아닌 전원합의의 방식으로 제·개정 됩니다. KISO는 충분한 논의, 참여, 조율, 합의의 거버넌스가 잘 발현되고 있는 것으로 평가할 수 있겠습니다.”

-발전하고 있는 디지털 환경 속에서 KISO가 좀 더 강화해야 할 부분은 무엇이라고 보십니까?

“KISO의 자율규제체계가 도입되고 안착하면서, 자율규제 대상이 차근차근 확장되고 있습니다. KISO의 주된 규율 영역이 표현의 자유와 긴밀히 관련되기 때문에, 규제대상을 신중히 확장해야 할 것이며, 계속적으로 기존 정책규정들을 보완하고 정교화해야 할 것입니다. 이와 반대로, KISO의 자율규제 대상이 인터넷 공간이고, 인터넷은 그 속성상 빠르게 변해가고 있다는 점을 고려하면, 추가되는 자율규제의 영역과 대상이 인터넷 환경의 변화 속도에 미치지 못하는 것 같습니다. 이러한 인터넷 공간의 특성 때문에, 그 공간에서 발생하는 부작용을 정형화하여 규제하기 쉽지 않으므로, 자율규제 체계가 적합하다는 점을 상기해 볼 필요가 있겠습니다. 이러한 점에서 KISO가 좀 더 과감하고 적극적으로 인터넷 공간에서의 현안들에 대해 적시에 대응할 수 있었으면 좋겠습니다.”

-우리나라에서 인터넷 상 표현의 자유가 보장된다고 생각하십니까? 만약 부족하다면 어떠한 측면에서 부족하다고 생각하십니까?

“표현의 자유는 민주주의의 근간이 되는 핵심적인 기본권입니다. 민주주의는 국민의 의사를 묻고, 국민의 의사를 국가의 조직구성, 정책결정과 그 운영과정 등에 반영시키는 원리입니다. 특히 이러한 구조 속에서 권력, 공익, 공적 관심사 등을 소재로 한 표현은 폭넓게 보장되어야 합니다.

인터넷 포털의 공론장, 뉴스기사의 댓글 또는 인터넷 커뮤니티 등은 오프라인에서는 제한적일 수밖에 없는 표현의 기회, 방식과 수단을 늘려주었습니다. SNS는 표현의 공간을 획기적으로 확장시켜주었습니다. 이에 비례하여 표현의 자유에 대한 위협요인도 증가했습니다. 권력, 공익, 공적 관심사에 대한 표현에 대해 명예훼손을 이유로 한 민형사상의 책임을 묻는 경우가 많아졌습니다. 물론, 표현의 자유를 가장하여 가짜뉴스를 퍼뜨리고, 인격을 모독하는 등의 부작용도 존재합니다. 반면, 합리적인 의심, 문제제기와 비판에 대해 가짜뉴스나 명예훼손 프레이밍을 씌워 표현의 자유를 억압하려는 시도도 자주 목격됩니다. 한계를 벗어난 표현에 대해서는 제재가 동원되어야 합니다. 그러나 그 제재의 종류가 공적 제재라면, 이는 최후의 보루여야 합니다. 공적 분야는 표현의 소재가 될 수밖에 없는데, 공적 분야에서 자신에 대한 공격을 공적 제재로 대응하는 것은 구조적으로 어색합니다. 가급적 시민사회의 자정작용을 통해 한계를 벗어난 표현을 다루는 것이 바람직합니다. 표현을 날카로운 칼로 재단하는 것은 쉽지 않습니다.”

-이용자 표현물을 규제하는 것이 필요하다고 생각하십니까? 만약 필요하다면 어떠한 표현물이 그 규제 대상이 되어야 한다고 보십니까?

“표현의 자유도 한계가 있습니다. 헌법도 타인의 명예, 권리, 공중도덕 또는 사회윤리를 침해해서는 안 된다고 규정하고 있습니다. 이용자 표현물도 이를 침해하지 않는 범주 내에서 보호되어야 합니다. 표현의 자유 보호 범위를 벗어날 경우에는 당연히 규제가 필요합니다. 인터넷 공간에서의 이용자 표현물이 갖는 전파성과 그 규모를 고려하여, 규제의 개입시기와 강도가 더욱 세질 수도 있습니다. 그러나 그간 표현을 할 수 있는 수단과 공간이 많지 않았기 때문에, 진실이 묻히거나 충분한 정보가 제공되지 않았던 것도 사실입니다. 인터넷 공간의 특성도 한쪽 속성만 강조해서는 안 될 것입니다.

규제대상이 될 수 있는 이용자 표현물로 명예훼손 정보가 논란이 되고 있습니다. 최근 헌법재판소는 ‘사실 적시’에 의한 명예훼손죄에 대한 결정을 내린 바 있습니다. 합헌으로 결론이 났지만, 반대의견의 논리는 향후 입법정책에 반영될 필요가 있다고 생각합니다. “진실한 사실은 공동체의 자유로운 의사형성과 진실발견의 전제”이므로 표현의 자유 보장 차원에서 원칙적으로 이를 형사처벌하지 않되, ‘적시된 사실이 사생활의 비밀에 해당될 경우에만’ 제한적으로 처벌하자는 입장을 제시하였습니다. 가짜뉴스도 규제의 대상이 되어야 할 것입니다. 다만, 해당 뉴스가 가짜인지 여부를 판단하는 과정은 팩트에 기반하고 독립적이며 공정하게 이루어져야 합니다. 자신의 진영에 불리하다는 이유로 가짜뉴스라는 딱지를 쉽게 붙여서는 안 될 것입니다.”

-우리나라 인터넷 문화에서 가장 변화되어야 할 부분은 어떤 것일까요? 변화를 위한 방안이나 또는 대안이 있을까요?

“인터넷 기반과 인터넷 서비스가 발전하고, 누구나 쉽게 인터넷 공간에 접근할 수 있으면서, 그 부작용도 많이 생겼습니다. 특히 진영 간의 입장과 견해 차이가 정중한 표현과 공감으로 이어지지 않고, 극단적인 표현으로 그 상대방은 물론, 이를 바라보는 국민의 마음에 상처를 입히곤 합니다. 인터넷 공간에서 상호존중과 배려의 문화가 가장 절실해 보입니다. 이러한 문화가 쉽게 변화하기 어려울 것입니다. 변화가 어려운 만큼 이러한 상황을 공적 규제로 해결하려는 시도는 반감을 살 수 있습니다. 표현의 공간에 참여하는 국민들의 자각과 자정노력이 수반되어야 할 것입니다. 이러한 자발적인 흐름에 KISO가 정책적인 지원과 올바른 문화 선도에 앞장설 수 있으면 좋겠습니다.”

-최근 대두되는 국내외 인터넷 이슈는 무엇이라고 생각하시나요? 또는 향후 어떠한 분야가 인터넷 자율규제의 화두가 될 것으로 예상되시는지요?

“카카오 데이터센터의 화재로 인한 서비스 제한과 중단이 가장 큰 이슈라고 생각됩니다. 이 사건이 계기가 되어 자율규제 논의가 정부규제 방향으로 선회할 조짐이 엿보입니다. 그 과정에서 오늘날 우리사회에서 온라인 플랫폼의 기능, 중요성, 법적 지위, 성장과정, 경쟁상황 등을 종합적으로 살펴봐야 할 것입니다. 그러나 섣불리 정부규제가 도입되어서도 안 될 것입니다. 넷플릭스, 구글, 아마존 등이 정부규제 때문에 재난대비계획이나 서비스 이중화 조치를 취한 것이 아닙니다. 온라인 플랫폼이 이용자의 자발적 선택과 참여로 성장하고 발전하였듯이 온라인 플랫폼의 문제도 이용자가 판단할 영역입니다. 이용자의 판단과 그 실행에 장애가 있고 어려움이 존재한다면, 정부의 후견적 개입과 관여가 필요할 것입니다. 이용자의 자율적 선택 체계가 제대로 작동할 수 있는지 면밀히 분석해야 할 것입니다. 카카오 데이터센터 화재를 계기로 온라인 플랫폼의 경쟁상황을 우려한 규제논의도 함께 진행되고 있습니다. 데이터센터 화재의 예방과 사후조치 문제와 경쟁상황은 별개의 논의 주제입니다. 논의의 소재를 엄밀히 분별해야 할 것입니다.”

-떠오르는 인터넷 이슈 중 KISO가 관심을 갖고 대응해야 하는 분야는 어떤 것이 있을까요?

“KISO는 그간 인터넷 공간에서의 표현의 자유 보장과 다른 법익 침해 간의 합리적인 조화를 위한 노력을 통해 공적시스템의 관여가 아닌 자율적인 해법 모색이 가능함을 보여주었습니다. 부동산매물 분야의 거래질서에 대한 자율규제체계도 대표적인 사례입니다.

KISO는 한국인터넷자율정책기구입니다. 포괄적인 명칭은 KISO의 대응 분야를 넓힐 수 있는 정당성을 확보해 줍니다. 이론적으로는 인터넷에서 발생하는 모든 부작용을 자율적으로 해결하기 위한 정책을 개발하고 실현시킬 수 있다는 의미입니다. 표현의 자유 이슈에서 부동산매물 분야로도 확장하였듯이, 오늘날 자율규제 논의가 활발한 온라인 플랫폼 공정화 규제, 온라인 플랫폼 이용자 규제를 KISO가 주도할 수 있을 것입니다. 나아가 카카오 데이터센터 화재로 직접적인 정부의 규제 논의가 급진전되고 있는데, 선제적으로 온라인 플랫폼 서비스가 끊김없이 고품질로 제공될 수 있도록 자율규제 프레임워크를 만들 수도 있겠습니다.”

-지속적으로 변화하는 인터넷 환경에서 KISO가 어떤 역할을 해주기 바라는지, KISO에게 당부할 내용이 있다면 말씀해 주시지요.

“KISO는 인터넷 분야에서 자율규제의 선도적 역할을 성공적으로 수행해 왔습니다. KISO의 성공은 자율규제의 롤모델이 되어왔고, 앞으로도 계속해서 그 지위를 유지해야 합니다. KISO의 위상은 KISO가 담당하는 자율규제 영역으로 국한되지 않습니다. 더욱 적극적으로 정책을 알리고, KISO의 노하우를 전수할 수 있도록 소통하였으면 좋겠습니다.”

-마지막으로 독자들에게 전하고 싶은 말이 있다면 부탁드립니다.

“자율규제는 신뢰와 믿음의 자양분으로 지속·발전할 수 있습니다. 이것이 공급되지 않으면 자율규제는 존립근거를 상실합니다. KISO의 자율규제는 오랜 역사를 통해 그 실효성이 입증되었습니다. 어려움 속에서도 꾸준히 자율규제체계를 지키려는 노력 덕분일 것입니다. 자율규제의 역사가 짧거나, 새롭게 자율규제 도입을 추진하는 분야에서의 시행착오는 당연합니다. 시행착오를 통해 더욱 성숙할 수 있습니다. 이러한 과정을 인내하여야, 자율규제가 성숙할 수 있습니다. 타율과 강제보다, 자율과 자발적 실천에 의한 질서유지가 확산되어야 합니다. 믿음을 가지고 KISO의 자율규제를 응원해주셨으면 좋겠습니다.”